导 读
公益事业和公益理论如何实现本土化发展，是当代中国社会变迁的重要课题。2019年开始，敦和基金会支持修远基金会开展“中国公益实践与理论的本土化转型研究”项目，在《文化纵横》设置“公益理论与公益实践”专栏，陆续刊登该项目研究成果，旨在为中国公益理论与实践发展提供本土思想资源。本文为北京工业大学文法学部教授陈锋撰写，为该项目的成果之一。
过去一段时间以来，“社会治理”受到高度重视，社会组织也被视为基层治理的重要主体。据公开资料显示，2018年底全国社会组织数量达81.6万个。与之形成强烈反差的是，社会组织参与实际治理的效果却十分有限，且很少与普通百姓产生关联，这究竟是为什么？
本文原载于《文化纵横》2020年第6期，转自“修远基金会“公众号（xiuyuanjijinhui），文章仅代表作者观点，供诸位参考。
▍问题的提出
社会组织作为国家与社会治理的重要主体之一，是国家与社会治理现代化不可或缺的重要力量。十八届三中全会决议提出，“创新社会治理体制，改进社会治理方式，激活社会组织活力”，明确了社会组织在社会治理中的角色。十九大报告则进一步指出社会组织参与社会治理的方向，“打造共建共治共享的社会治理格局……推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。
同时，中央出台一系列法规政策，以推动、扶持、培育社会组织发展，推广政府购买服务。2016年底，《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》出台。意见指出，政府要通过政府购买服务安排部分新增公共服务支出，其中，向社会组织购买的比例原则上不低于30%。这一政策为社会组织发展与社会组织参与社会治理提供了重要契机。在地方层面，基层政府为推动基层治理创新，纷纷投入大量资金推动政府向专业社会组织购买社会服务，支持社会组织参与社区治理。
但从整体来看，社会组织的迅猛发展与参与社区治理效果上的有限性形成了强烈反差，多数社会组织仍然面临无法深入社区的嵌入性问题与服务能力较低的专业性问题。一些社会组织甚至体现出强烈的市场化的谋利性与体制化的行政依附性，甚至在政府购买服务背景下形成巨大的分利空间。社会组织作为参与社会治理的主体，反而成为需要被治理的对象。这一状况何以出现，需要深刻反思。
从资源供给体系上看，目前专业社会组织参与社区治理的资源主要依赖政府购买社会服务的资金，多通过项目制的方式进行。这一模式源于新公共管理理论，主张通过市场机制推动政府改革，让私营部门与其他社会主体参与公共服务的供给，引入竞争机制，从而提高服务供给的质量和效率。但是，在具体实践中，政府购买社会服务这一资源供给体系与运作方式却发生了一定的异化，主要遵循市场化、体制化与关系化三重逻辑，瓦解了社会组织服务的“社会性”特征。
一是市场化逻辑，即完全以契约形式与政府合作，实现资源的市场交换。
其中，少数社会组织通过自身的专业性服务赢得了社会的认可，逐步获得政府的信任，具备一定的平等协商能力，因而形成较稳定的合作模式，有着相对可持续的资金保障来源。部分社会组织虽然也严格遵循与政府签订的社会服务协议，但其核心目标在于“盈利”，在行动中具有强烈的工具理性取向，体现出事本主义的特征——在社会服务中仅仅关注契约中涉及的服务，甚至仅仅是活动，以便留痕。
具体表现为，以结项评估指标达标为目的，而非以回应居民需求与解决社区问题的社会服务目标为宗旨，对于长久构建社区网络也缺乏兴趣。此外，许多社会组织以市场需求为驱动，并没有明确的组织定位，并未扎根于某一服务领域、发展自身专业特色，而是完全根据政府需求整合团队和资源，甚至在自身不具备服务能力时，充当“中介”的角色，进行服务的二次发包，从中赚取差价。如此一来，其服务由于非专业性与非社会性，不为社区与地方政府信任。这使得政府购买社会服务的可持续性降低，社区服务的不稳定因素增加，社会组织自身的生存危机进一步凸显，部分社会组织在激烈的市场竞争中被逐步淘汰。
二是体制化逻辑，即主要以地方政府的行政意志为导向，形成单向度的资源依赖。政府购买社会服务虽然在地方社会治理创新中被频频提起，但这一制度之所以能普遍推行，是在政府职能转变的背景之下政府自上而下推动行政改革的结果；而在政府推动的过程中，也呈现出明显的层级差异。有的研究指出，国家在构建社会组织发展的制度环境中呈现“模糊发包”的治理机制，地方政府往往缺乏改革的深层动力。但是，随着地方政府受到的制度约束与财政约束不断增强，而灵活性与弹性不足，基层政府更注重通过发展社会组织来解决自身遇到的难题，进而形成“借道”机制，对社会组织进行“隐蔽”控制。因此，在“借道”机制下，政府购买服务只是一种变相的行政扩张，社会组织参与社区治理遵循的仍然是地方政府“体制化”行政所主导的逻辑，通常以满足地方行政目标为首要需求，难以在社区服务中彰显其社会性与专业性。
三是关系化逻辑，指社会组织积极建构并依赖政缘关系网络，以形成资源的利益交换。政府购买社会服务的大力推行，意味着政府将大量资金投向社会，形成巨大的利益场，因而吸引了各方力量的关注。国家就政府购买服务自上而下制定了严格的监管制度，比如招投标和评估制度，以实现对项目发包与结项的监督。这一技术治理的逻辑虽然在一定程度上有助于实现“程序正义”，但并不能保证实现“实质正义”，甚至造成了以形式主义的方式实现程序合法性、进行变相且隐蔽的权力寻租的空间。笔者在调研中发现，当前一些社会组织的负责人在进入这一行业之前是体制内的公职人员，他们敏锐地发现政府购买服务的“商机”；一些社会组织则通过各种渠道，与负责政府购买社会服务的相关人员联络，进行“争资跑项”。这些社会组织负责人凭借既有的和建构的政缘关系网络，可以获得相对稳定的资金保障，为政府内部的权力寻租提供了便利通道。
因此，在关系化逻辑主导下，一旦社会组织参与社区服务的动机发生异化，资源递送就容易出现耗损，服务质量通常也会大打折扣，甚至可能形成分利集团；普通社区居民缺乏自下而上参与监督的路径，往往成为最为被动的受众。
城市社区内部的陌生化问题一直被视为社区治理的重大困境。因此，如何有效地动员社区居民、重建社区共同体，就成为许多理论与实践工作者的共同目标。国内外的社区营造或社会建设基本在这一情境下展开。
社区动员首先需要依托或建构基础性的社区信任体系。社区信任体系是社会组织参与社区治理的重要社会基础，脱离这一信任纽带，社会组织便会悬浮于社区而空转。乡村社会有着相对稳定的血缘与地缘关系作为村民之间的联结纽带；而在城市，伴随单位制的解体与房地产的商品化，业缘纽带解体，地缘纽带的根基脆弱不堪，社区居民之间缺乏有效的联结纽带，使得社区信任体系先天不足。同时，社区居民由于职业、阶层、年龄的分化，在需求、品位、闲暇等方面均有诸多差异，社区作为城市系统中的有限组成部分，民众的主要需求无须依托社区来满足，城市社区缺乏共同的媒介或纽带将陌生的个体联结起来。
从城市的社区实践来看，当前，社会组织参与社区治理主要有两条路径：一是直接为特定群体提供专业化的社会服务，比如开展针对失独老人、空巢老人、贫困家庭等弱势群体的特殊服务；二是通过外来社会组织孵化和培育内生于社区的社会组织，进而挖掘与培育社区积极分子。
第一条路径针对弱势群体的需求，开展一些专业化的心理咨询和资源链接服务。在理想状态下，这些专业服务对于提升弱势群体的生活质量与获得感具有一定的促进作用，但整体而言，目前大量的社会组织仍然存在专业化不足的问题。由于这类服务过于专业化且针对的群体具有较强的特殊性，多数普通民众无法感知社会组织参与社区治理的直接效果。第二条路径指向社区民众，意图通过培育内生的社区型社会组织满足社区居民的闲暇娱乐需求，并带动部分居民参与公益服务。随着资金资源的注入，加之专业社会组织的指导，社区型社会组织获得了较快发展，尤其在数量上显著增长，特别是文娱类组织。社区型社会组织的骨干通常也是社区的积极分子，往往兼任党小组组长、楼门长、居民代表、社区志愿者等多重身份。
也就是说，社区动员中的积极分子群体与社会组织的骨干相对固定，而且是互构的。这一批人的年龄主要分布在55~65岁，以女性为主；多数具有党员身份，并具备较强的领导、组织、沟通能力，甚至曾担任过一些领导职务；他们本身或具备一定的文艺特长，或热衷公益，相较于其他社区居民，属于有钱有闲的群体。
依托社会组织孵化与培育社区型社会组织时，识别社区的积极分子，进一步在社区注入资源，一定程度上有助于社区和专业社会组织的稳定，进而强化与社区积极分子的关系。然而，目前的情形并未充分体现出社区积极分子、社区型社会组织的骨干能够发挥二次带动作用。当前，社区型社会组织自身的活动本身具有开放性不足和精英化的趋势，除了少数大众类的歌舞类组织能够吸纳一些人参与，多数绘画类、陶艺类等趣缘类组织由于具有一定的专业性，吸纳的社区居民十分有限，多数普通居民被排斥在外。因此，虽然从表面上看，专业社会组织通过孵化与培育社区型社会组织，成为挖掘社区积极分子、建立社区内联结纽带的重要路径；但这种多重身份的叠加恰恰暴露出社区动员的精英化取向以及社区动员中的“虚假参与”问题。社区动员最终异化为社区精英的动员，这些精英未能发挥作为中间媒介的二次动员作用，带动更多普通居民参与社区治理；相反，社区的精英动员使得社区精英悬浮于民众之上，形成社区动员的精英替代问题。
社区动员的精英替代问题造成的直接后果是，社区资源的增加并未带来社区治理的实质性改善，反而导致社区动员的内卷化困境。近年来，各级政府虽然通过政府购买服务为社区注入了大量的资金资源，但社区民众的获得感并未增加。其根本原因在于，有限的社区资源主要流向专业社会组织与社区精英，较少惠及普通民众；社区民众的民意被社区精英阻隔，成为“被代表”的沉默对象，普通民众的基本公共服务需求因为“普通”而无法进入被购买的视野。针对社区精英的社会服务项目“高大上”且“有品位”，并且因其便利性和垄断性被不断放大与复制。尤其在社区治理创新的背景下，求新求异的活动更易进入地方政府与社区居委会的视野。许多外来社会组织也会主动迎合购买主体的需求，强化服务的“高大上”属性，将其打造为社区治理的亮点。如此一来，便出现少数人需求过度满足而多数人需求被忽略的局面。
虽然表面上社区参与形式多样，活动丰富多彩，社会组织众多；但实际上，这样的社区治理模式只是社区精英的“游戏”，普通民众的缺席，社区参与程度较低。长此以往，社会组织参与的社区动员将演化为仅仅针对社区精英的动员，这会造成社区资源分配的精英化与社区参与的利益化，甚至形成社区居委会、外生型社会组织与内生型社会组织相互塑造的分利秩序。社区精英的需求与利益不断得到建构、满足与强化，而社区普通居民的诉求却可能被忽略或无法得到有效回应，这一情形必然会导致社区进一步丧失直接动员民众的能力、社区居民认同度降低、社区动员陷入内卷化的困境。缺乏动员能力的社会组织也因此将失去最广泛的群众基础，难以长久扎根于社区。
上述模式源于对新公共管理理论的应用，新公共管理理论关于政府、社会组织与服务对象的角色的设想，在实践中导致了诸多异化现象。这些异化既源于对既有政府治理方式的路径依赖，也源于社会组织纯粹以“盈利”为目的的市场化逻辑，以及被服务对象的原子化与离散化。这也提醒我们，应当跳脱出从理论到实践的补缺视角，基于中国的实践，反思公共服务的“公共性”价值基础，重新发现公共服务嵌入过程中的社会基础与组织基础——社区与社区中的“人”，进而借鉴有效的传统经验，形成合力，推进社会组织参与社区治理的可能。
在具体介入路径方面，当前社会组织参与社区治理的主要症结在于，社会组织的视野多强调“服务性”的社会工作，而缺乏“组织性”的群众工作，只见精英而未见群众。在这个意义上，社会组织不仅需要重新回归社会性的公共价值使命，而且需要真正回归社会，下沉社区，发现群众。
当前，一些社会组织运用的社会工作理论与方法，如个案、小组与社区工作等方法，在实践中不免存在教条主义的倾向，直接运用外来的理论与方法去切割中国自身的国情基础，未考虑其与中国的文化、社会结构与民众心理存在一定的隔阂，尚未实现本土化的融入与再造。
社会组织通过专业服务解决特殊群体的一些问题，在某些领域具有特定的优势，但其成本较高、覆盖面小，难以回应社区的基础性与普遍性需求。群众工作的优势在于其非专业性与群众性，少花钱多办事，既能办小事，也能集中力量办大事。社会工作借鉴群众工作的方法，动员和组织群众参与社区治理，既可以有效表达群众的公共需求，又可以大幅度减少社会组织的运作成本。同时，被动员的群众本身将不仅是社会组织服务的对象，还可能成为公共服务的供给者与监督者，在社区内形成“供给-组织-服务-监督”的内循环。
因此，社会组织参与社区治理可以借鉴群众工作方法；或者说，社会工作应与基层组织的群众工作相融合。一是应做到主动深入群众，了解群众，挖掘与识别普通群众真实的公共服务需求，唯下不唯上，唯实不唯书。二是应当擅于组织群众，通过群策群力解决社区的普遍问题，实现对社区普通精英与普通民众的双重动员。如此一来，社会组织便能在不断地深入群众、组织群众的过程中深入扎根社区，以有限的资源激发更多的社会力量，不断培育社会信任体系与社会监督体系，进而形成社区的社会资本，在改善社区治理的同时，实现社会组织的再造。社会组织一旦能够回归并深入“社会”，发现和组织“群众”，社会组织参与社区治理的正反馈也将成为可能。
*免责声明：本站文章图文版权归原作者及原出处所有 ，文章内容为作者个人观点，并不代表本网站。如果您发现网站上有侵犯您的知识产权的作品，请与我们取得联系，我们会及时修改或删除。
