今天为大家推荐《国土空间开发保护现状评估先试先行初探——以温州为例》，以下内容来自微信公众号“同济规划TJUPDI”。
2019年年初，浙江省被列为国土空间开发保护现状评估先试先行省份。温州作为重要试点城市，率先展开了探索性的体检评估并形成了阶段性的工作经验总结。本次国土空间开发保护现状评估指标共88项，温州市评估在28项基本指标中获取26项，60项推荐指标中获取48项，共获取74项，已获取指标占总指标的84%。
一、《市县国土空间开发保护现状评估指南》特点解读
1. 明确六大方面，目标导向明确
以高质量发展要求下高品质的国土空间为导向，评估工作在指标设置上充分反映了底线管控、结构效率、生活品质为主导，同时结合安全底线的思维和五大发展理念的评估思路。通过构建全国统一的基本指标库，有效传导国土空间规划的重要战略导向。
2. 强调可操作性，坚持问题导向
评估以发现和识别问题为导向，从规模、质量、结构、效率、时序等多角度挖掘国土现状开发保护存在的突出问题，并针对性地提出解决对策。强调评估对客观真实数据的可获取性，找准问题，为国土空间规划提供支持。
3. 找准现状值，支撑持续监督
根据自然资源部要求，本次评估工作自2019年起，每年应有指标数据的连续积累。本次评估工作为后续国土空间规划目标提供了明确的现状基数值，构成了可纵向对比和管理监控的基础。
4. 保持统一性又兼具地方特色
评估指标体系在保持统一性的同时又充分考虑地方特色，刚性指标和弹性相结合。既规定了28项基本指标作为“必选指标”，从底线管控、结构效率和生活品质三个方面，强化国土空间规划的刚性监督与管控。又考虑到不同层级城市的差异，鼓励各地结合实际，增设特色指标，并给出60项可供选择的、具有代表性的指标。
二、温州采用多元化和获取手段进行评估
真实可靠的数据源是获取客观评估结论的基石。
基础数据收集。由温州市自然资源和规划局牵头，统筹各相关部门全力配合评估单位汇整最新的官方权威数据，不仅包括统计年鉴、地理国情普查、各专项公报和调查数据，还包括相关部门日常管理中的动态监测和监管数据。
新技术辅助收集。借助POI、手机信令、地铁刷卡等大数据获取城市的咖啡馆、茶舍、书吧、实际服务人口、轨道站点周边的人口岗位等数量或分布。温州评估过程中，以关键词搜索获取百度地图中心城区范围内的POI数据，发现2018年8月，已建城市书房52家、文化驿站47家、百姓书屋27家。温州的城市书房、文化驿站、百姓书屋已成为温州亮点。
图1 ：POI数据分析温州市区茶舍-咖啡-书吧分布情况
资料来源：项目组绘
资料来源：温州波普研究
三、采用多维度分析手段
1. 有的放矢，开展完成度评估
评估首先梳理整合城市总体规划、土地利用总体规划、十三五规划、海洋功能区划等相关规划和有关政策文件中的目标体系，有的放矢、精准对标，评估指标的完成度和差距幅度。温州居住用地和住房建设面积基本达到总体规划目标。2018年，中心城区居住用地9645公顷，规划完成度99%，实施情况较好。2017年人均公园绿地面积13.19平方米，相较2010年增加一倍，提前完成总体规划人均9.4平方米的目标。
图3：温州市公园建设进展情况
资料来源：项目组自绘
2. 立足区域，以比较研究锚定位置
合理选取比较对象与判断标准，客观定位温州，明确自身的优势与差距。从全省对比看，温州最突出的优势是建设用地使用全省最集约。2017年人均建设用地126㎡，仅为杭州的49.6%，宁波的52.3%，全省平均水平的54.3%。
图4：2017年浙江省各城市人口经济土地主要指标
数据来源：2017浙江省国土资源公报
从科研创新方面来看，2017年温州研究与试验发展投入强度为1.98%，不仅低于全国（2.13%）和浙江省（2.45%）平均水平，更远低于杭州（3.15%）、宁波（2.46%）等城市。近年来温州研究与试验发展经费投入强度增速较快，2015年-2017年，年均提升19个百分点，明显高于十三五规划预期（年均提升8个百分点）。2018年温州全国高新技术企业数量959家，全国排名26，全省第4，与湖州和嘉兴基本相当，与杭甬差距大。
图5：杭甬温研究与试验发展经费投入强度比较图
图6：2018年全国主要城市高新技术企业数量情况
从港口方面的区域比较来看，温州差距比较明显。港口集装箱吞吐量完成率不高，与福州港、宁波舟山港存在量级差距。
图7：温州港、宁波-舟山港和福州港发展情况对比
图片来源：项目组自绘
温州空气质量改善力度大，空气治理成效显著。2013-2018年，空气质量优良天数年均增长19天。2018年空气质量优良天数达到347天，优良率达到95.1%，在省内仅次于丽水市。
图8：2018年浙江省各市空气质量情况
3.以时间维度研判发展趋势
以动态发展的视角，挖掘指标的时序变化特征，评估趋势走向。从现状数据看，2018年温州常住人口925万，是浙江省第二人口大市，与杭州市仅差55.6万人。但从历年变化看，常住人口增长乏力，近五年增量5.3万人，年均增长仅约1万人，人口吸引力远落后于杭甬。
图9：2013-2018年浙江省各市常住人口变化情况
数据来源：浙江省历年人口统计公报
从境外投资的历年变化来看，温州中方境外投资额自2015年呈逐年减少趋势，低于省内多数城市。2018年温州市中方境外投资总额为5.92亿美元，宁波市为41.4亿美元，台州市为20.63亿美，绍兴市为6.2亿美元。
图10：2012-2018年温州市境外投资总额
旅游游客情况的历年变化，则表明温州吸引国内外游客的数量快速增长，旅游业发展迅速。2017年旅游人数全国排名22,，旅游总收入排名24。2010-2018年间，国内游客数量增长2倍，近年保持约16%的增速。
表1：2010-2018年温州市国内游客情况
数据来源：历年温州市统计公报
4. 从空间维度评估设施可达性
在公共服务设施方面，不仅要关注数量的供需平衡，还要充分考虑设施的高质量、具有较高的空间可达性和覆盖度，才能保障规划的公平性和促进设施使用的效率最大化。温州教育设施覆盖率为90.09%卫生设施覆盖率为88.82%。文化设施覆盖率为73.99%。体育设施覆盖率为37.51%。
图11：温州市三区教育设施覆盖范围与居住用地关系图
图12：温州市三区卫生设施覆盖图
图13：温州市三区文化设施覆盖图
图14：温州市三区体育设施覆盖图
图15：温州市区体育设施覆盖范围图
四、评估结论与后续应用
1、温州的主要实施成效
（1）坚守住了基本底线，生态保护格局整体形成，绿色发展相对领先。
严格落实城市总体规划、土地利用总体规划和生态功能区划等底线要求，城乡建设用地规模、永久基本农田、生态保护红线、禁建区等指标没有突破规划控制。2017年林地保有量达到6515平方公里，湿地面积达到2070平方公里，生态保护格局整体形成。2017年，每万元GDP用水量33.9立方米，温州每万元GDP能耗为0.34吨标煤，低于全省大多城市并呈逐年继续下降趋势，节能减排成效显著。
（2）温州建设用地使用集约，存量更新成效显著。
2017年，温州市人均城乡建设用地为126平方米/人，建设用地使用全省最为集约。近几年温州大力推行“大建大美”行动，以存量更新以填补公服设施和公园绿地欠账为主，城市品质提升效果明显，2018年城市存量土地供应比例高达30.6%。
（3）城市品质提升快，人居环境不断改善，乡村振兴高效推进。
近年温州大力推进公园绿地和城市绿道的建设，人均指标显著提升。本地医疗具有明显的区域辐射优势，城市书房等小型街头文化设施成为温州的亮点。温州大力推进乡村振兴“六千六万”行动，谋划了109条乡村振兴示范带，乡村振兴的“温州姿态”得到高度评价。
2. 温州的主要短板以及对策建议
（1）创新发展是温州的主要短板。
建议温州以现有优势产业为基础，提升创新实力。产业发展路径应在现有优势产业基础上深化延伸。专注五大传统产业高端化、数字化提升，为先进制造发展赋能。针对“目标人群”提供差异化服务和吸引政策。分别对全球温商及企二代、科创精英创业人才以及蓝领人才提供差异化的政策引导及定制化服务。突出大罗山科创走廊的建设，打造温州科创“金名片”。
（2）中心城需要进一步做强，提升服务能级。
建议温州应进一步推进相关地区撤市设区，加快中心城市能级提升。以市区地铁网络建设为支撑，加快中心区域一体化进程。发挥温州文化优势，扩大城市影响力，提高城市声誉。
（3）温州市域建设空间过于紧缺。
温州目前人均建设指标过低，制约公共空间和城市建设品质的进一步提升，建议适当增加的建设空间，助推城乡美好生活目标的实现。
（4）温州原本的开放优势有被赶超的危机。
建议根植温州全球性的人脉网络，依托长三角，融入“一带一路”，打造“面向全球的温州商网枢纽”。同时，加快机场、高速公路、轨道交通等重大基础设施的进一步建设，打造东部枢纽，支撑对外全面开放和对内大都市区一体化。
五、指标体系优化建议
1. 建议补充附录城市的基础信息数据
建议增加户籍人口、户籍和常住城镇人口、集中建设区常住人口、全域面积、集中建设区面积、海岸线总长度、GDP等基础数据，作为城市基础信息。结合城市的基础信息数据，有利于了解实际数值。比如结合人均绿道长度，对应常住人口基础信息，从而得知具体的绿道长度是多少。
2. 建议部分指标需规定附录具体名录
针对历史文化名镇、名村，历史文化街区面积，历史保护建筑数量，自然保护地面积，江河湖泊水功能达标率，跨界河流断面水质达标率等指标，需要明确保护管控的具体历史建筑名录、具体河道名称，哪些达标，哪些未达标，等更进一步的信息。
3. 明确需要上下传导的指标属性规定
明确需要刚性传导和管控的指标，并增加传导指标属性，加强市县镇村层层管理与落实力度。建议对生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、城乡建设用地规模、大陆自然岸线保有率、耕地保有量、湿地面积、林地保有量、基本草原面积、自然保护地面积、历史文化名镇、名村数量、历史文化街区面积、历史保护建筑数量等13项实施刚性传导与管控。
感谢温州自然资源和规划局陈沧副局长、王斌处长、朱莉莉副处长、张培英高工给予的指导和帮助，温州市规划设计研究院林锋总工、潘宁宁所长、贺卫东副所长提供相关数据的协助。
撰稿人：
朱盼 同济规划院空间规划研究院 助理规划师
王颖 同济规划院空间规划研究院 副院长
刘学良 同济规划院空间规划研究院 所长助理 主任规划师
本文为《 温州市国土空间总体规划（2019-2035）》的部分研究成果，该项目由温州市自然资源和规划局委托上海同济城市规划设计研究院有限公司、 温州市城市规划设计研究院、浙江大学编制。
