中国《反垄断法》实施6年多来，反垄断执法在经过了前几年的相对沉寂后，2013年以来势头可谓迅猛。作为新生事物，反垄断执法的工作进展确实值得一书。相比而言，反垄断的生态建设却似乎容易被人忽视，因为这常常容易被成果所掩盖。
考察反垄断的生态，就必须与市场经济体制改革联系起来。反垄断制度的建立仅仅是市场化改革的必要条件，而非充分条件。如果市场经济体制比作一个大生态，那么反垄断制度的有效建立和运行还需要许多前提，就像植物生长需要空气、土壤、阳光和水分一样。2008年《反垄断法》的颁布为市场经济体制改革种下了一颗种子，但这颗种子能否成长为维护均衡竞争生态的参天大树，还要看目前的生态是否具备了让这颗种子发芽的各种条件。
空气：市场竞争理念
《反垄断法》只保护而不促进竞争，既是高明，也是无奈。
市场竞争理念（或文化）可以说是反垄断制度得以建立和运转的空气。成熟市场经济体中，反垄断制度的发展与市场体制的演进是同步的，二者可谓同呼吸、共命运。反垄断制度的每个进步都意味着市场竞争秩序的改善，更重要的，反垄断执法本身便应该渗透着促进竞争的理念。
中国的《反垄断法》也规定了要“保护市场公平竞争”，我们要咬文嚼字一下，这里是保护而非促进，也非保护和促进。法律条文讲求精准，用保护而非促进实际上是有深刻的现实背景。我们不妨从对比的角度说起。
从制度形成的角度讲，国外发达市场经济的成熟体制遵循了演化路径，作为同步完善的反垄断制度同样是演化而来，是在市场经济由自由竞争阶段向垄断竞争阶段的过渡时期开始出现，并伴随着垄断竞争的发展而不断完善。在这一过程中，私人企业为了获得超额利润而采取的反竞争行为增多，设立的市场壁垒也更多且隐蔽。于是限制私人企业的反竞争行为和消除壁垒，就成为专业化反垄断出现的主要理由。但这里要强调的是，这些经济体中的反垄断制度从一开始就有明确的参照标准，即自由竞争下的效率与福利水平。
中国的反垄断制度则遵循了构建的路径，是在经济体制从计划向市场转型的过程中出现的，缺乏自由竞争阶段的意识培养阶段。市场是什么，竞争怎么样？这些恰恰是经济体制改革和反垄断制度构建所要面对和解决的问题。同时，摸着石头过河的改革模式，也决定了中国不能预设自由竞争的程度。于是，中国对市场公平竞争的理解，只能立足于已有实践和对国外的借鉴。因此，中国的反垄断制度从一开始就缺乏明确的参照标准，执法者既没有过去的竞争记忆，又无法设想未来的竞争预期，换句话说，不知道该把垄断反成什么样子。
似乎有人质疑，《反垄断法》及配套规定中有很多标准嘛。但要注意，这些标准仅仅处于技术层面。在中日甲午战争120周年祭之际，我们不妨做个类比。技术层面的规定，就像北洋水师装备的铁甲舰，即便东亚实力第一，理念落后，终究发挥不了应有的作用。技术标准可以借鉴，可以创造，但形成清晰的竞争理念却非一朝一夕之事。
不管是西学东渐，还是自成一派，市场竞争的文化始终是反垄断生态中所必需的空气。在当下中国，市场竞争的理念已经比过去强大许多，但仍混合着太多的政府成分，纯粹的市场竞争是什么样？没有概念。不管是企业还是消费者，有问题找政府仍是大多数经济主体的默认选项。政府能允许市场竞争到什么程度，要看经济体制改革的力度和实际效果，《反垄断法》还远远无法像在发达市场经济体那样占据经济宪法的地位。因此，《反垄断法》只保护而不促进竞争，既是高明，也是无奈。
党的十八届三中全会提出了要让市场在资源配置中发挥决定性作用的重要论断，这无疑预示了一个生态改善的迹象，但形成真正的市场竞争理念，仍有赖于体制改革的切实推进和法治建设的持续完善，而这两者都是长期且艰巨的任务。
土壤：多元政策协调
一些发展中国家的成功经验表明，只要当公共政策真正转变为市场导向，而不是为政府背书的时候，反垄断制度就会在土壤中开花结果。这就涉及到政府职能的转型问题，中国的政府部门也在转型，这是积极的信号。
在党的十八大之后，中国经济发展进入了新的历史时期，改革也进入了深水区和攻坚阶段。在这一背景下，经济增长面临体制机制约束愈发明显，政府需要适应改革形势变化的新政策工具，于是反垄断制度建设加速。但中国所处的改革阶段又决定了政府的目标必然是多元的，反垄断的目标必须要与其他社会经济目标协调、妥协，甚至是退让，特别是经济增长和社会财富分配等目标。这种现象并非中国独有，在建立反垄断制度的发展中国家中均普遍存在。这既有合理的一面，也有不合理的一面。合理性是因为发展阶段决定了制度建设的程度；不合理是因为长此以往反垄断制度将权威扫地。
在反垄断制度初建阶段，加强反垄断执法并不意味着政府在各个职权领域都接受了竞争原则。许多发展中国家，比如一些拉美国家的反垄断制度都比中国早几十年，但反垄断执法与其他政策工具，特别是产业政策的冲突就一直存在。许多反垄断执法虽名义是反垄断，但背后的目的却是其他政策目标。政治压力也是反垄断执法面临的障碍之一。政治逻辑与社会经济逻辑之间的矛盾往往掩盖在反垄断执法背后，两种逻辑可能会导致相似的反垄断行动，但长期效果却存在巨大差异。在中国的情况与此类似，反垄断制度已然从多元政策目标和政策工具并存的土壤中破土而出，但问题是土质还不肥沃。
当然，一些发展中国家的成功经验也表明，只要当公共政策真正转变为市场导向，而不是为政府背书的时候，反垄断制度就会在土壤中开花结果。这就涉及到政府职能的转型问题，中国的政府部门也在转型，这是积极的信号，但任务仍然艰巨。这背后实际上是政府内部对市场功能的认识是否达成一致的问题。政府部门内部的不一致，就会导致政策的冲突。认识到这种冲突性对于反垄断执法是非常重要的，因为解决不好，要么对执法的公平性造成伤害，要么对自身的权威性造成伤害，要么两方面都造成伤害。
在中国，当前的反垄断执法，从技术标准上讲，是对垄断行为进行惩罚，但从法理上讲，是对企业“原罪”进行惩罚。中国的企业不是从自由竞争阶段发展而来，而是在30年的从计划向市场改革的阶段中成长起来的。在这一过程中，政府都不清楚规范的市场是什么样子，企业为什么要理解呢？企业明白的道理是，听政府的话，就会在市场中得到扶持。所以企业问题的背后是政府的原因。不论其他，政府的各类扶持、规划政策便是企业获得垄断地位并有机会行使垄断行为的重要因素。
政府究竟为企业的“原罪”贡献了多少呢？我们不妨以汽车行业为例，先看看汽车行业发展背后，政府已经出台的政策。2004年，国家发改委发布《汽车产业发展政策》，2005年发改委、商务部和工商总局联合发布《汽车品牌销售管理实施办法》，2009年国务院发布《汽车产业调整振兴规划》，更不用说地方出台的各种发展汽车行业的地方保护政策。2013年，政府对汽车企业和经销商开展反垄断执法工作。当然，调查只针对部分企业，但是他们会疑惑，为什么在按照规划、遵循政策、执行办法、造福地方发展起来的汽车行业里，就突然受到政府的反垄断调查呢。但疑惑更大的，不应该是那些本该发展起来的，却因政府限定的壁垒而未发展起来的汽车企业吗？如果政府能够早些降低国内汽车行业的市场准入门槛，吸引民营资本进入，让一个全世界竞争最激烈的汽车市场，真正地市场化运作，那么汽车价格还会高吗，零配件价格还会高吗？
政府因反垄断得到了喝彩之声，但背后却是政策冲突的实质和在市场建设方面的不作为。我们确实看到了汽车行业的降价，但这若不是体制变革的前奏，而只不过是对罚款的回应，落寞的终归还是消费者。因为现有汽车销售模式和体系不变，降价就不过企业应付反垄断的权宜之计，当风头已过，价格回归甚至反弹将是必然结果。
我们乐见反垄断成为推动体制改革的又一动力，这一动力能否传导到体制改革层面，却不是反垄断执法本身所能解决的。因此问题又归结到，在多元政策协调中，反垄断政策能够占据上风吗？从近年来的反垄断执法案件来看，似乎只有当反垄断政策与其他政策的目标协调时，反垄断才有所作为。真正触及关键的垄断领域时，反垄断基本无所作为，或者作为不专业。实际上，深层的体制改革仍是难以逾越的鸿沟。
阳光与水分：反垄断制度的开放性
在理想的反垄断生态下，市场主体具有市场竞争意识，他们会惧怕反垄断制度，但不会害怕反垄断机构。
任何制度都会经历一个从不完善到完善的过渡阶段，这是制度本身吸收营养，完善自我的过程。然而目前的反垄断执法却是剃头挑子一头热，这自然并非好事。反垄断应该是开放的、包容的，反垄断执法机构在推进执法工作的同时，更应以“反垄断”的精神联合多方的力量来完善反垄断制度。增加反垄断执法力度，提高反垄断案件数量并非难事，但正确地依法执法却并非易事。实际上，中国的反垄断制度本身尚无法有效地吸收阳光和水分，自我完善，具体可从三个方面来说。
第一，“部门锦标赛”使反垄断执法领域成为部门利益竞争的赛场。正如地方官员之间存在“晋升锦标赛”一样，在中央层面的反垄断执法职能设置也使三个执法部门之间产生了“部门锦标赛”。这些部门的反垄断政绩如何考核，官员如何升迁，都是部门关心的切身利益。多机构联合执法，国际上虽有前例，但最终都合并成一家。可以想见，现有分散的执法机构设置未来必将得到调整。谁来主导调整后的反垄断执法工作，恰恰是三个部门最上心的问题。在这种背景下，很难保障反垄断执法工作会符合社会的整体利益和长远利益。
第二，制度规定无限放大了执法部门在反垄断执法中的自由裁量权，影响到执法的公正性。企业有无垄断行为，归根到底是事实的认定，当然这既是高度专业性的问题，又是充满争议性的问题。无论如何，执法机构秉持客观公正的原则是最基本的要求，但客观公正是要花费成本的。现有的制度规定和机构设置，使反垄断执法机构缺乏耐心和能力去履行这些职责，其关心的是如何尽快地完成反垄断执法工作，推高反垄断执法成绩，以最大化部门利益。在这种情况下，《反垄断法》规定的被调查的经营者、利害关系人的陈述意见权，也必然形同虚设，因为谁陈述，谁加罚。此外，信息不透明也客观上保护并维护了执法机构的自由裁量权，与美国反垄断机构在官网上公布全部相关文案不同，现有的反垄断执法工作完全保密。
第三，制度规定天然地阻止了专业领域人员参与反垄断执法实践的机会和途径。反垄断制度初建，制度完善是当务之急，为此国内的反垄断领域顶尖专家和学者应该积极地参与到反垄断执法实践工作中，而且这应该受到制度的鼓励和保障。欧美完善的反垄断执法背后是丰富的理论流派和专业的经济学家、法学家和社会学家群体。然而在中国，理论学术和专家群体被天然地与反垄断实践隔离。专家学者要么必须对执法机构的做法背书，要么保持中立。反垄断制度完善的动力何来呢？
总之，目前中国的反垄断机构设置和相关配套规定明显不合理，过分偏向于执法部门的行政执法，对反垄断制度的建设存在不利影响。在理想的反垄断生态下，市场主体具有市场竞争意识，他们会惧怕反垄断制度，但不会害怕反垄断机构。但如果市场主体十分惧怕反垄断机构，而对反垄断制度却缺乏信心，这样的反垄断究竟是好，还是坏呢？这时，如果我们看到众多的反垄断执法案件时，是该高兴，还是该担忧呢？
实际上，反垄断执法机构具有将部门利益固化在现有制度框架内的动机。即便可以相信执法机构能够秉公执法，执法的效率与效果又如何得到保障呢？我们相信，垄断带来低效，反垄断执法是否也存在“反垄断”的必要呢？因此反垄断制度建设必须警惕因反垄断这一公权力而产生的新型垄断。反垄断制度不能在黑箱中，不见阳光，不汲水分。
反垄断在中国是新生事物，我们需要给予关注、理解和支持，但也正因为如此，我们更需要一些建设性的“吹毛求疵”，少一些吹赞，多一些批评。我们必须明白反垄断制度建设的基本方向是改善反垄断的生态，而现有生态中的基本元素都有显著的改善空间。所谓磨刀不误砍柴工，在反垄断制度建设初期，每一个反垄断案件都应该成为推动反垄断制度建设的契机，成为深化体制改革的线索，而非仅仅是用于标榜执法成绩。
即将召开的十八届四中全会的主题是“依法治国”，以此为契机，深入思考和探索如何将反垄断权力更好地纳入依法行政的“笼子”里，不仅是反垄断制度建设的内在要求，更是社会主义市场经济体制改革的必然要求。这一过程中，市场主体、执法机构、司法部门、专家学者、社会公众都是反垄断制度建设中不可或缺的元素，反垄断生态的改善需要多方力量的共同努力，不可偏废。唯此，中国的反垄断生态才能健康，市场经济生态才能健康！
