——县级党政领导关系的个案研究
一､研究问题与研究方案
中国经济的快速发展引发了“中国模式”的讨论，人们试图破译这种非西方式民主体制内经济崛起的密码(庄俊举､张西立，2009)｡在公共行政领域，这种崛起更多地从地方政府分权与相互竞争的维度得到解读:在财政分权､“职责同构”(朱光磊､张志红，2005)､晋升锦标赛(周黎安，2007)为主要制度基础构建的压力型体制(荣敬本等，1998)激励下，地方政府财政收益最大化导向(郁建兴､高翔，2012)､地方党政官员的晋升动机(刘瑞明，2007)和“经营者”角色(杨善华､苏红，2002)引发了区域间竞争，并带来基础设施改善(王世磊､张军，2008)和地方经济的增长(张五常，2009)｡
在上述讨论和解释中，“地方政府”概念并不局限于“地方行政机关”，而是至少包含了党委､人大､政府和政协四套班子，它们通常是作为一个整体被分析的｡而事实是:四套班子各自的角色定位和运行结构共同造就了地方政府的实际行为，并对其行为绩效产生重要影响｡有研究认为，来自地方人大的横向问责机制对地方政府行为缺乏有效约束力是导致地方政府选择性履行职能､成为地方发展型政府的重要原因之一(郁建兴､高翔，2012)｡然而，地方政府四套班子内部在现实运作中究竟是什么样的结构，目前还处于模糊状态，或者停留在制度文本基础之上｡
研究中国政治行政体制对经济社会发展的影响，不但不能直接参照西方式政治行政体制的分析框架，而且不能停留于从字面上理解“党的政治领导､思想领导､组织领导”､“政府由人大产生､对人大负责､受人大监督”､“政治协商会议是爱国统一战线组织”等相关法条，甚至不能简单地用“党政合一”､“党政分开”(刘琳，2005)抑或“嵌入型”模型(刘杰，2011)､“国家与政党共治”(傅景亮，2014)解释党政关系，而是要深入实际考察地方党政机关各组成部分在经济社会管理和服务中分别扮演的具体角色以及在此过程中形成的合力，把党政机关及其领导干部的行为活动与当前的政治行政体制相结合，考察他们在地方经济社会管理和服务中的角色､作用与关系，并分析这种关系如何保障决策的科学性､执行的有力性和监督的有效性｡
基于以上考虑，本文讨论的核心主题是:在当前政治体制环境下，地方四套班子及其正副职在地方管理和服务中各自扮演的真实角色是什么？他们在地方决策､执行和监督过程中的相互关系是什么？他们各自的行为如何在地方管理和服务中形成合力？县级党政领导关系中，有哪些亟待解决的问题？
剖析党政领导真实角色的途径，莫过于行为研究｡管理者的行为研究是一般管理学理论的重要主题｡从泰勒的科学管理四大基本原理､法约尔的五大要素､古立克的七大职能到孔茨的五大职能构架，无不关涉领导(管理)者的行为｡“经理角色学派”创始人亨利·明茨伯格将管理者工作研究的理论和方法归为八大学派，并在观察､采访和翻阅工作日志的基础上，对管理者的角色和管理行为做出了经典研究(明茨伯格，2007)｡国内也已经有学者对领导干部日常工作生活状况进行观察(房宁､郑建君，2011)｡这些成果和方法对本文的研究具有重要的借鉴价值｡
研究党政领导在经济社会发展中的角色，最有代表性的研究对象是县级政府，因为它是我国具有完整行政职能的最低层级政府，是经济社会领域各项政策的最终执行和监督者，县际竞争被认为是中国经济发展在行政制度层面的基本动力(张五常，2009)｡
基于以上分析，本文试图以浙江省D县将近1年时间内12位县级党政领导共计5980个工作时段的工作安排作为数据来源，对这些领导的工作进行分类编码，分析四套班子正职领导之间､政府正职与副职之间以及政府各副职之间管理行为和角色的异同，并讨论这种行为和角色特征带来的影响｡
二､县级四套班子正职领导间的关系
在行为方式上，“四套班子”正职存在以下差异:第一，在所有预先安排的工作中，县委书记､县长､人大常委会主任出席各种会议所占工作时间的比重最高，调研､考察和视察占用时间次之；而政协主席调研､考察､视察占时最多，参加各种会议次之｡第二，政协主席参加课堂与讲座次数最多､比重最高，其次是县长，再次是人大常委会主任和县委书记，而且后三者比政协主席次数少很多｡第三，县委书记与县长出席各种仪式的次数和比重显著高于人大常委会主任和政协主席｡第四，县委书记､县长､政协主席出席接待和应酬活动的次数与比重显著高于人大常委会主任｡第五，人大常委会主任和政协主席工作时间无预先安排工作内容的比重显著高于县委书记和县长｡参见表1｡
在行为领域方面，县级党委和政府时间投入最多的是经济建设领域，然后是社会管理和公共服务领域等，而且其中党委和政府的区别在于:前者在社会管理和一般行政管理方面的时间投入略高于后者，而后者在公共服务方面投入的时间显著高于前者｡人大在经济建设和一般行政管理领域的用时比重略高于基础设施､社会管理和公共服务｡政协在各领域的用时分配比较均匀｡参见表2｡
在行为功能方面，首先，县委书记在接受上级信息､指令､资源，接受上级视察､检查和考评等方面花费时间最多；县长､人大常委会主任则在获取知识和信息方面投入时间较多，政协主席为最｡其次，县委书记和县长在动员和布置工作以及进行工作督查､检查､考评方面投入时间相对较多，而人大常委会主任和政协主席在这两方面投入时间较少｡最后，县委书记､县长､政协主席对外交流相对较多，而人大常委会主任相对较少｡四套班子正职行为功能的共性在于:他们在专项协调方面投入的时间都比较少｡参见表3｡
在行为指向方面，四套班子正职用时占比最高的，都是面向下级的活动｡四套班子行为指向的第一个差异在于:县委书记和县长用时占比居第二位的是面向上级的活动，而人大常委会主任是面向平级，政协主席是面向无从属机关和部门的领导｡第二个差异在于:县委书记和县长仍比较注重面向管理和服务对象的活动，而政协和人大这方面的活动占比较低｡参见表4｡
从行为机动性方面看，无预先安排工作的时间段占总时间段的比重，县委书记占32.26%，县长占28.13%，人大常委会主任占59.13%，政协主席占43.98%｡也就是说，在四套班子正职中，人大常委会主任安排自身工作时间的主动性和机动性最强，政协主席次之，县委书记居间，县长最弱｡
综上所述，四套班子正职的行为特征有明显的差异｡主要表现在:书记和县长拥有实权而相对忙碌，人大主任和政协主席退居二线而相对轻松；经济建设是四套班子共同的中心工作，但相比之下县委书记特别注重社会稳定，县长主要着力经济建设，人大聚焦于监督政府，政协则更关注开拓视野和调查研究；与上级和基层联系最密切的是县委书记，与下级交往最频繁的是县长，与平级交往比重最高的是人大主任，与无从属关系党政领导交往最多的是政协主席｡这种行为特征反映了县委的权威､政府的务实､人大的从容､政协的超脱(黄红华，2015)｡
三､县级政府正职与副职的关系
D县县长(表1至表4)和常务副县长(表5)的行为异同主要表现在:第一，从工作安排的主动性和机动性来看，县长比常务副县长要高得多，他们无预先安排的工作时间占比分别是28.07%和2.16%｡第二，从行为方式来看，县长用于各种会议的时间比例明显少于常务副县长(分别为36.65%和57.76%)，而课堂与讲座､出席各种仪式､接待与应酬等方面的用时占比却具有高度相似性｡第三，从行为领域来看，常务副县长用在经济建设和社会管理方面的时间占比显著高于县长｡第四，从行为功能来看，县长用于获取知识和信息的时间占比略高于常务副县长(分别为19.69%和16.40%)，用于讨论和决策的时间占比则明显低于常务副县长(分别为14.81%和35.60%)｡第四，从行为方向上看，常务副县长与下级打交道的时间占比显著高于县长(分别为42.20%和25.73%)｡
对此，我们可以理解为:常务副县长在政府的地位仅次于县长，在各分管副县长之上｡在政府职能的履行中，常务副县长为县长分担了许多具体的工作，除了分管某些领域的工作外，常务副县长还扮演了各分管副县长之间协调者的角色，所以工作量更大､工作安排自由空间更小｡相比之下，县长能够更加集中精力思考本县发展的战略问题和处理重要事项，同时通过掌管干部和财政的途径间接地领导､激励和约束下级领导干部｡
常务副县长与分管副县长的行为区别在于:第一，常务副县长在工作时间安排方面机动性相对更差，无预期安排的时间只占2.16%，而分管副县长平均为10.56%；常务副县长用于开会的时间比重更高，达到57.76%，而分管副县长平均为49.91%｡第二，从行为领域来看，常务副县长综合性工作占用时间较多，达到39.29%，而分管副县长平均只占29.55%；常务副县长投入到经济建设的时间占比为35.76%，而分管副县长平均只占27.27%｡第三，从行为功能来看，常务副县长用于研究､讨论和决策的时间占比为35.60%，而分管副县长平均只占27.79%；相反，分管副县长(10.21%)用于外出考察项目､拜访客商等对外实质交流用时比例比常务副县长(7.80%)高｡第四，从行为方向来看，常务副县长用于面向上级(17.20%)和平级(10.20%)的时间比例比分管副县长高(分别为12.58%和5.12%)｡参见表6｡
可以看出，各分管副县长主要着力于各分管线上的专业工作，与下级打交道的时间较多，而常务副县长则主要着力于各分管线之外的综合管理与协调工作，与上级和平级领导打交道较多｡分管副县长只需对各分管领域的工作负责，常务副县长则需对县长委托的全面工作负责，成为县级政府最忙碌的领导干部｡
可以看到，在政府领导班子内部，实际上已经出现“正职､常务副职､分管副职”三个梯次的班子结构｡正职主要发挥全局领导作用，常务副职主要发挥协调作用，分管副职主要起到领导和督促各职能部门履行具体职责的作用｡
四､县级政府副职之间的关系
第一，分管副县长的行为方式与其年龄和担任现职的时间具有不同的相关性｡具体而言，副县长的年龄与参加学习和培训活动占所有活动的比例显著负相关，与调研占时比重微负相关；担任现职的月数与参加学习和培训活动占时比重､应酬占时比重实负相关，与参加各种会议和仪式占比重实正相关(参见表7)｡以上数据可以解读为:县级领导每年有规定额度的学习和培训时间，新任职的领导一般能够较为系统地､实实在在地完成履任新职所需知识和信息，而随着任职时间的推移､对本职工作的熟悉程度越来越高，参加学习和培训的热情慢慢消退，宁愿花更多的时间在调查研究､召集各种会议､出席各种仪式方面｡同时，随着在同一职位任期时间的增长，升职期望减退，参加各种接待和应酬的热情也减少｡另一方面，县处级副职领导多在40-50岁左右，随着年龄的增长，尤其是50岁“天花板”的接近，副职领导继续升职的可能性下降，对于学习和培训以及调查研究的热情也逐渐衰退｡
第二，与县长和常务副县长相比，各分管副县长的管辖领域具有较为强烈的专业性｡他们在行为领域方面具有显著的差异｡如，分管开发区､国土资源和外贸的副县长以及分管经贸､流通和三产､旅游的副县长用于经济建设领域的活动时间占比分别高达55.16%和53.54%，而他们用于公共服务领域的活动时间占比分别只有1.39%和4.72%｡分管公安､政法的副县长与分管科教文卫的副县长用于经济建设领域的活动时间占比则仅为7.16%和2.65%；相比之下，前者用于社会管理､后者用于公共服务的时间占比则分别高达30.82%和45.18%｡在实际运作中，不同分管领域的副县长不仅在时间投入方面以各自分管的领域为中心，而且会围绕这个中心从上级和本级争取尽可能多的政策､财政和其它资源，做好自己的政绩｡而县长和常务副县长则需要投入更多的时间精力用于各领域之间的权衡与协调｡这一现象在拟定政府工作报告､制作财政预算方案以及讨论土地资源分配的会议上(如政府常务会议等)表现得尤为明显｡
第三，从行为功能来看，分管资源要素(如土地､财政等)或者其分管职责的履行对资源要素需求较大的副职(如建设､水利)，用于讨论､决策的时间占比较高，讨论和决策的主要内容是协调稀缺资源的配置｡例如，D县分管开发区和国土资源的副县长用于讨论与决策的时间占比高达45.24%，分管建设的副县长与分管工业区和水利的副县长的相应比重分别为31.94%和38.92%｡另一个特点是，分管经济和公共服务的出席各种仪式较多，因为在他们的管理领域，各类辖属组织(企业､事业单位､民办非企业单位等)较多｡如，分管经贸流通和三产旅游的副县长用于对外形式礼仪的时间比重达到5.71%，而分管科教文体卫的副县长相应比重高达9.64%｡
第四，行为指向方面，所有的分管副县长用时占比最高的都是面向下级的活动｡7位副县长中的3位(分别分管公安和政法､环保和城建､农林和民政)面向上级所用时间占第二位，4位(分别分管经贸流通和三产旅游､国土和开发区､工业园区和水利､科教文体卫)面向管理和服务对象的时间占比处于第二位｡分管副县长的主要时间与精力放在下级党政机关及其部门的领导以及管理和服务对象方面｡相对于县长和常务副县长而言，分管副县长更“接地气”一些｡
综上所述，各分管副县长具有较强的专业性，在县委县政府主要领导和职能部门及乡镇领导之间起着承上启下的作用，行为更加具体和务实，他们在履行县级政府职责的过程中既分工协作，又在财政､土地等资源使用方面相互竞争｡
五､进一步分析与讨论
上述分析表明，在当前体制下，县级党委､人大和政府､政协四套班子，各自具有优劣势，有各自的工作重点，他们之间形成了相互协调的关系｡县委书记和县长掌握地方党政一线的实权，更加务实，更加忙碌，这一点无论在承接上级指令､进行决策和动员，还是出席各种仪式､参加接待应酬方面都能够明显地表现出来｡人大和政协领导则分别主要由退居二线的副县级领导和部门领导组成，他们在行政工作上相对从容和超脱，相对务虚｡政协尤其可以超脱于具体的经济社会管理事务，充分发挥其担任部门领导时积累的专业优势，为地方决策提供咨询｡然而，无论是县委､政府､人大还是政协，都要围绕“经济建设”这一中心开展工作，作为领导班子都要不同程度地起到决策制定和监督下级的作用；只不过县委更倾向于从大局把握经济方向､政府侧重于实实在在的决策和落实，人大主要是利用法定的权力和曾任县级一线领导的威望进行监督，政协则借助专业经验在提供建议方面更具优势｡因此四套班子之间，既不是简单的领导与服从的关系，也不是分权与制衡的关系，而是在党委统筹领导下实现四套班子充分协调､优势互补的关系｡
与四套班子间统筹协作的关系相对应的是，县级政府正副职之间出现了“正职､常务副职､分管副职”三个层次，分别起到全局领导､组织协调和分管各线的作用｡正职对外代表当地政府，与同级党委､人大､政协以及上级党政机关对接，对内较多与常务副职对接，常务副职则与分管副职对接｡因而一般而言，政府正职与上级交往较多，而常务副职与平级交往较多，分管副职与下级交往较多｡在本案例中，常务副职由于承担了许多综合性工作，因而与上级交往的频率甚至超过了政府正职｡通常，政府正职会通过编制､人事､财政､审计等权力来实现对县级政府的实质领导，而常务副职则通过组织协调和对综合事务的管理来扩大与上级的接触并在平级中扩大影响，分管副职则利用分管领域的知识和信息以及政策的落实能力来争得行政主动权，并获取更多的资源｡同时，不难发现，在各分管副职之间，分管资源要素的副职要比分管各线的副职更具权威，他们分管的资源要素成为各线副职争取的对象，以便创造更为显著的政绩｡总的来看，政府领导三个层次的分工是为了实现决策､协调和执行等功能的有效衔接，实现对上､平级､对下的有效衔接，保障各领域发展和协调｡
在以上结论的基础上，仍有两大问题值得我们注意，并可以作为后续研究的主题｡
第一，由于人大的立法权和重大事项的决定权与党委的领导权重叠，其人事任免与党委的干部任免权重叠，其监督权与纪委和监察局的监督权重叠，人大的角色最容易被模糊和虚化，人大的功能往往陷入被动状态，因而如何处理人大与党委､政府的关系成为理顺党政领导关系的关键问题｡如果党委和政府意见不太一致，那么政府常务会议决策的事务往往会在党委会议上遭到质疑，政府要服从党委的领导，而此时人大会处于相对超脱的地位，因为到达人大的议案往往已经完成了党政之间的协调｡如果党委和人大意见不太一致，那么党委推荐的候选人可能在选举和决定环节出现问题，也可能在监督环节被人大质询和罢免，因而党委通常会邀请人大常委会主任列席其重要决策会议——常委会议，与人大主任事先协商通气｡如果人大和政府不太一致，一方面人大是法定的权力机关，另一方面政府首长兼任党委副书记，因而通常的做法是请人大常委会主任列席政府常务工作会议，把可能的分歧提前呈现和协调起来｡现在的关键问题是:应该如何确定人大常委会主任在列席党委常委会议和政府常务会议上的角色和功能？为了避免县级人大立法权､决定权､任免权､监督权等不至于被虚化，如果人大常委会在这两大决策会议上不能拥有决策参与权(投票权或否决权)，那么是否应该以法律形式赋予其明确的对于决策事项的建议权和搁置权？
第二，从“正职､常务副职､分管副职”三个层次的分布看出，副职领导并未像学者所希望的那样，通过减少副职领导数量，从“分管” 向“辅佐”转变(朱光磊､李利平，2007)，而是一方面分管副职不减反增，另一方面在分管副职之上专门安排常务副职“辅佐”正职，主要从事协助和协调工作，因而在副职数量增多的同时增加了一个管理层次｡这是与政府事务日趋复杂､挂职领导数量增多､部门之间分工细化､部门间协调困难等现象密切相关的｡因此，地方政府管理领域内一个亟待解答的重要论题是:在政府职能扩张､权力集中､分工细化等复杂环境下，政府各部门间､政府各副职领导间应该如何实现自主协调，从而避免事事依靠自上而下协调，从根本上减少行政层级､提升行政效率？
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