民众对地方政府不信任，因风险产生焦虑是反对石化项目的最初动因，借助法律和新媒体展开法律动员则推动了反对行动的开启、议题升级。此一过程中，权利意识是民众能动性的重要基础，知情、环境、表达、参与四种核心的权利意识获得了传播、生长和重构。地方政府实施的不当社会控制则挫伤了民众的权利感，继而导致对地方政府的信任发生流失。
该事件表明法律作为一种“结构”制约着人们的行动，同时又作为一种“资源”被行动者所借助，也因此，法律作为建构社会的要素具有开放性，其实践后果有多种可能。而地方政府的信任流失与法律的不完备、政府责任缺位有关，政府的合法性和信任需要在不断完成其对公民的责任、兑现其承诺中才能持续实现再生产。政府合法性和信任基础的再生产必须依靠可以信赖的法制。
问题：权利意识生长的悖论
2013年3月至6月，针对Z集团在位于昆明市区上风口的安宁市草铺工业园区即将建成年产 1000万吨炼油项目及其附属的对二甲苯（PX)等下游产品生产项目（以下简称昆明石化项目），昆明市发生了一系列非对抗性反对活动。2013年下半年后，这一反对活动虽已不见大规模的舆论传播，却转向少数公民和公益组织运用法律话语和法律策略零星而持续地进行着。
此事件受到国内外媒体广泛关注，围绕事件进程出现大量的报道和评论。它成为继2010年大量商户反对“鱼肉螺蛳湾”商场事件之后昆明市最大的公共事件，并被一些公益问题研究者认为是2013年最为引人注目的公益性事件。从近期舆情来看，昆明石化项目审批、建设中存在的问题被持续关注。从2015年8月环保部就该项目实施中违规建设行为进行处罚，可以看出地方监管存在明显漏洞，由此也可预见，监管问题极有可能成为新一轮社会焦点和冲突的来源。
近几年，在全国范围内，类似针对石油化工、电厂建设等能源化工类项目的反对活动频繁发生，以致有报道称“各地PX项目陷入了一种‘上马一个，市民抵制一个，被迫关停一个’的怪圈”。
对于这些事件和现象，学者们从不同的学科和角度予以了解读。例如，针对与本文所要讨论的昆明石化项目风波相似的2007年“厦门PX事件”，学者们从事件发生的利益冲突原因、 重大事项决策方式的缺陷、
公众参与缺位、“短信政治时代”政府回应力、公共危机治理、非政府组织的功能、公民对监管和控制污染的作用等方面进行了研究。
笔者还注意到，自2013—2015年之间出现了一批从“邻避”角度研究环保群体性事件的成果。它们有部分与前述研究成果有相似、相关之处，如项目设施决策中的“环评”与“稳评”存在的问题、邻避运动中的个体利益维权意识过度支付、对政府决策缺陷与邻避冲突发生的研究、
环保民间组织的重要作用等，还有一些成果则着重从不完美信息条件下的博弈、民众表达权利被剥夺、邻避运动中的民众风险认知、邻避运动不能简单依靠补偿进行治理、环境影响评价制度及其公众参与的重要性、合理配置法权治理风险、空间正义等对邻避运动或冲突进行了研究。
总体上，目前的研究特点有：
一是普遍倾向于把此类事件看作突发性事件或公共危机；
二是分析焦点多集中在引发民众抗争行动的主要因素、组织动员过程的机理；
三是政府应对抗争事件过程中存在的问题或偏差；
四是从制度建设角度提出有关项目决策的公民参与、政府与民众的对话机制、危机应对等对策建议。
这些研究具有重要的意义和启发性。与之相较，笔者采取法律的社会科学和经验研究进路，把事件完整、深入地放在发生的社会和制度环境等更广阔的视野中来考察和认识，运用“拓展个案法”对具体事件进行考察，并以此扩展对此类事件的观察广度和深度。此外，已有的研究大多未全面审视这些事件中法律所扮演的角色，以及这些事件和实践所具有的法理学意义，本文将对其作重点补充研究。
笔者以昆明石化项目为对象，所要探讨的不仅是在面对工业风险时，公众与专家、政府、企业之间发生了何种冲突；更重要的是，笔者将借助法律与社会研究特别是法律人类学“过程分析”的经验性解释进路，来探讨这一冲突为什么发生、得以发生的法律和社会条件是什么、法律扮演了什么角色，以及这种冲突和民众的反对具有什么样的法律实践意义和法理学意义等问题。
同时，试图把权利意识生长放在特定的社会语境中加以观察和认识，去分析公民权利意识的生长同法律、社会环境之间的重要关联，而不是抽象地谈论权利理论。
首先，以往的研究表明，人们之所以要反对一个具有国家战略性质的工业项目，以及公众与专家、政府、企业之间的对立，往往来自不同的群体对风险的认知或科学知识存有差异一一这一点通常成为地方政府或大型企业为自己辩护的重要理由。
然而，笔者将揭示的是，不宜把民众的反对简单地归结为认知偏差。之所以发生民众的反对或认知偏差，与对政府的不信任或信任度低有直接关联。换句话讲，在政府信任度较低的情况下，即使公众认可项目技术的科学性和安全性，也会因为对政府监管、企业自律、技术使用中作假或人的因素而反对项目实施。
本文着力要回答的问题之一是，不信任作为一种“法律文化”如何发挥作用？它是如何导致人们对作为公民应该享有质疑政府决策的权利和拥有良好生活环境的权利意识强化并不断扩展的？
其次，在公众反对昆明石化项目中，和其他类似事件一样，人们诉诸政治的、生态的等话语表达不满和诉求；而笔者进一步强调的是，在以往的研究中经常被忽略的法律也扮演了重要角色。这一事件的演变促使我们深入追问：微弱的“法律动员”，即使在环保和行政法律还很不完备的情况下，民众是如何从中找到主张政府守法义务和保障公民权利的狭小但有用的空间的？民众的权利意识又是如何在这一反对过程中得以生长和改变的？
最后，应该如何认识民众的权利意识及其生长？从这一事件中，我们可以看到，公民的权利意识并非仅是对于作为个体拥有何种法律权利以及如何实现这些权利的认识，更是民众对于何为“正当的”发问和反思。
近乎悖论的是，这一案例显示，民众对地方政府不信任、对风险的焦虑和不完备的法律，却成为了民众权利意识得以生长的重要原因。由此发现，权利意识不仅是一种主观意识，其还具有客观的现实基础和制度实践。它和人们在一定的制度框架下、社会背景中的生存状态及其对生存状态的感知和反思有紧密联系，促发权利意识的恰恰是人们对生存状态的不满。
本文以昆明石化项目事件为对象，把不信任、法律动员、权利意识的生长三者联系起来考察，以一种整体性的思路把事件及其根源“连根拔起”，试图揭示法律具有双重角色，它作为一种“结构”制约着行动，同时又作为一种“资源”被行动者所借助。
法律的这种双重特性使人们的反对行动、法律动员成为可能，而权利意识正是反对行动得以发生的主观维度。
与权利意识生长相对的是，在法治不够完备的条件下，地方政府的信任基础是如何被持续削弱的？未来的法治建设又当如何面对和挽回正在流失的信任？ 2014 年4月修订通过的《环境保护法》还将遇到什么样的问题和阻碍？这些问题正是时代的病症，直面这些问题才是出路所在。
法律动员下的权利意识生长
以往的研究偏重对此类反对事件的发生原因进行分析，然而，我们在观察反对或抗争行动时，既要看到其中的主观性因素，如不满、“气”，还应看到，人们反对一项政策、决策或政府行为得以成为真实的行动，必须依赖于一定的条件：制度、社会环境或某种契机。
换言之，人们在何种结构性约束与资源下来展开行动。在民众反对昆明石化项目的风波中，我们可以看到这种反对是在何种条件下发生的；尤其需要注意的是，法律作为一种资源，在与其他策略如媒介运用等配合的情况下，充当了反对活动得以启动并持续的关键性角色。
笔者还注意到，这一事件中出现的是一种“弱”法律动员现象——权利话语的集中出现和法律策略的运用并非出自民众自觉的集体行动，而是环保公益组织和少数公民通过新媒体传播了权利意识以及运用了法律包括诉讼。但是，在事件发展过程中，法律和权利话语的传播无疑影响和改变着公众的观念。在这部分，笔者将以事件发生的过程为线索，讨论围绕法律的角色，法律如何被动员以及民众的权利意识如何被表达、权利意识如何生长以及权利感如何受挫。
风险突如其来激发民众焦虑
任何反对、抵制或抗争行动都有其主观维度。倘若人们满足于现状，对发生在周遭的事情认为理所当然，也就没有了反对的必要和动力。回顾昆明石化项目事件可以看到，这一事件之所以在极短的时间内迅速演变为大量民众卷入、致使地方政府疲于应对的公共事件，其最初的原因就是，在长达几年的时间里，公众对此项目的知情权一直受到隐瞒。直到一个充满了风险意味的庞然大物“突然”出现在家门口，人们才意识到危险的来临。这是一个极其糟糕的开端，深深埋下了民众不信任的种子。
人们对于这个庞然大物的出现立刻产生了极大的警惕、怀疑和担忧，有着深刻的社会背景和制度原因：风险社会的来临与风险监管的失灵。一方面，经过几十年的发展历程，在一个个石化项目不断制造出严重的污染后果，受到多地的抵制以及生产事故频发的背景下，人们对这些大型化工项目有了相当的知识和反思。
例如，在这一过程中，人们不断在网络上发表关于兰州等地石化项目带来的环境后果的评论。另一方面，人们基于对已经存在的污染和事故的反思，怀疑政府的监管能力、法制是否有效以及涉事大型垄断企业的自律。
普通人很难用专业的词汇和话语来表达他们对高度技术化的石化项目可能具有的风险的认识。但是，在风险已经成为日常生活组成部分的今天，人们普遍具备对风险的基本经验和感知能力。
人们反思社会生活的能力使他们切身感受着工业化、现代化的好处及其代价，在事实上掌握了风险概念，并且认识到政府监管失灵和企业自律失败的可能。人们不仅会关注和认知技术安全问题，还根据间接经验就政府监管效能、生产事故、人的因素等形成一种联系性、
反思性的认知。这就有了昆明人在这一事件中的“连米线都管不好，还管得了炼油厂？ ”
基于对昆明石化项目的风险认知以及对监管机制的怀疑，这个“突然”出现的大型石化项目严重引发了民众的不安全感。这种不安全感充分地激发了民众反对该项目的动力。在此过程中，对政府和企业的低信任度加剧了民众的不安全感和失控感，成为了整个反对活动的动力机制之一。
法律动员助推权利意识
人们的不满、焦虑、认知只有变成实际的行动和后果才具有法律意义。人们反对某种政策、决策、法律或行动，是源于受到某种伤害或认为自己遭受了不公正的损失，继而做出实际行动来表达这种感受。无论是不满、焦虑还是伤害感或损失感，都是因为他们相信自己拥有某种权利，并且对影响、限制了此种权利的权力正当性产生怀疑一这正是权利意识的核心和表现方式之一。
在昆明石化项目事件中，我们可以观察到这种权利意识的存在，并且，法律和权利话语以及公益组织所采取的法律行动强化、明晰了民众的权利意识。
观察民众的反对行动过程，首先看到的是不满、焦虑如何经由公益组织主张继而成为公众的权利主张。2013年3—4月，关于昆明石化项目的信息广泛传播，在此期间，4月18日，昆明本地环境组织“绿色流域”和“绿色昆明”，对这一项目进行了首次现场调查。“绿色流域”认为，在项目推进过程中存在着信息披露不充分、缺乏公众信息沟通渠道、非法开工、腾挪环境容量、缺省规划环评、违规划拨土地等问题。
这一调查具有重要的意义，如果说此前民众的反对限于通过网络舆论表达不满和焦虑，那么这一调查所形成的观点对于启动现实世界的反对行动以及促使地方政府作出进一步的回应起到了关键性作用。
因为，“信息披露不充分和缺乏公众信息沟通渠道”已经包含了一项重要的权利主张和对政府责任的批评，即基于政府信息公开的公众知情权，而这无疑具有显见的法律正当性。这种权利诉求转化为行动的结果就是2013年5月4日的广场集会，民众以实际行动表达了对项目的反对。自此，昆明市民完成第一次权利和诉求的表达。
正是基于知情权的诉求、 舆论和实际行动的压力，昆明市政府随即于5月10日和13日组织了新闻发布会和恳谈会。恳谈会涉及一些核心问题，如选址安全、是否生产PX产品、与民争水、污染补偿、问责、搬迁、疾病、监管，特别是公开环评报告以及是否投保环境险。这些话题已经超出对环境问题的一般性关心，也不是一般性的环境意识。它们经过在网络上广泛传播和讨论，导致人们的权利意不断深化和扩展，凝聚为以安全、健康等为核心的关于居住环境的权利意识。
而在4—5月的讨论中，尤其是恳谈会中提出的公开项目环境影响评价报告，成为公益组织和民众新一轮的法律和权利主张，继而成为质疑政府的法律基础。非常有意思的是，在召开恳谈会的同一天，云南省发改委官员在媒体采访中说该项目环评报告有密级，不能公示。这一表态背离了民众对于知情权的确信以及他们在此前已经学到的法律知识，激发了民众的严重质疑和不满，促成了民众不被尊重、权利被剥夺的感受。
随后于5月16日再次发生的群众抗议与这种权利意识有密切关系。而此后，昆明市长表示要公开项目环评报告并最终公开，与民众的反对行动有直接关系，这无疑强化了民众的权利意识。然而，进入5月以后，政府采取了一系列措施控制反对活动的发生和演变（下文将要讨论），最终，5月16日之后，再也没发生公开的反对活动。
但是，这不意味着法律动员已经结束，相反，此后的法律动员转向了另一个方向一一公益组织对法律权利的直接主张。这一转向失去了民众追随的可能条件；但是，对于理解法律的角色和权利意识的表达、成长同样有重要意义。
2013年6月，环保组织向云南省环保厅、昆明市环保局递交了信息公开申请，申请公开：
1.Z 集团云南石化炼油工程项目环境影响评价报告全本。
2.Z集团云南石化炼油工程配套项目PX装置环境影响评价报告全本。
而在政府和中石油集团6月25日公开中国石油云南石化炼油工程项目环境影响评价报告全本之后，北京、昆明等多家环保组织发起了对该环评报告的研究和讨论，并继而认为该项目环评报告缺乏公众参与等问题，不合法律规定。自然之友于8月25日向云南省政府提出行政复议，要求撤销该省住建厅颁发的中石油安宁千万吨炼油项目选址意见书，撤销该省工信委对安宁工业园区规划修编予以备案的文件，确认云南省石化产业发展规划和安宁市城市总体规划修编的相关内容以及决策程序违法。
类似的法律行动还在继续，最近的一次法律行动是安宁一位市民起诉环保部。而最新的动态是环保部对该项目进行调查，发现“该项目建设内容发生重大变动，未重新报批环境影响评价文件，擅自开工建设”。对中石油云南石化有限公司处以责令项目变动工程停止建设和罚款二十万元的处罚。
这些公益环保组织采取的法律行动， 其核心直指政府决策方式以及大型风险项目的审批、建设规范，有着较明确的改变制度的取向；其策略是通过对法律权利的运用一步步推进。
这一过程具有双重的意义：一方面彰显这些组织的权利和法律主张；另一方面向社会传播这些主张。
通过前文的论述，我们可以看到在事件发展的过程中出现了四个核心的权利意识，即知情、环境、表达、参与。知情与公民是否感受到被尊重联系在一起，环境意识与对健康和安全的诉求联系在一起，而表达和参与是更为积极的意识。这四种核心的权利意识和与之相关的法律话语，经由媒体传播、讨论和反思得以在民众中生长。我们可以简要地把民众的权利意识发展总结为从模糊到明确、从宽泛到具体，从弱到强的变化和凝聚过程。
法律动员和权利意识生长的社会条件
前文阐述了这一事件中法律动员对于反对的发生、持续以及民众权利意识的引导、建构具有关键性的作用。但是，法律动员和权利意识传播本身需要一定的社会条件。新媒体和一定程度的个人崛起使法律动员、权利意识的建构成为了可能。
首先，我们看到新媒体作为社会动员和法律动员以及权利意识传播的关键性媒介。根本上来讲，微博、微信、QQ、短信之类的新媒体使人们的互动极大地突破了时间一空间的约束，极大地扩展了信息交换。这一事件中，新媒体在两方面起到了极为重要的作用：
一方面，新媒体成为无中心集体行动的媒介，使这场风波中的集会、游行完全迥异于传统的有组织游行。虽然有环保公益组织在起引领作用，但是5月的两次集会、游行并没有传统抵抗行动所具有的明显的组织者和行动中心。这样一种全新的社会动员、组织方式和信息传播，是现代性的“脱域”机制在传播媒介上的反映。
另一方面，新媒体改变了知识的垄断性，加剧了人们的反思性。分散的知识拥有者通过新媒体把有关石化项目特别是PX项目的技术、 风险以及相关法律政策等知识传播出来，这使人们有了辩论和反驳的可能性，在一定程度上减少了因为企业、政府和专家对知识的垄断而带来的霸权。还有大量的文章提示人们如何去思考政府的责任、问题和民众的处境，关于各地石化项目引发的污染和事故不断在网络上传播和被讨论，这些无疑加剧了人们对政府监管有效性的反思。
其次，个人在一定程度上的独立和崛起成为法律动员和反对得以发生的社会结构基础，而这也反映出部分民众具有较强的公民自觉和权利意识。
从两次集会抗议活动的参与者之间的联系来看，这是两场陌生人的集会。
新媒体提供了这种联系的媒介，而尤为重要的是，一部分人在意识方面具有个人意识的觉醒以及对公民权利、公民与政府关系的认知一这无疑是权利意识的重要部分，使反对活动成为了可能。
其中部分人在经济上不再依赖于体制性生存，因此，传统的以身份隶属关系为核心运作的约束机制对这部分人作用有限。他们“溢出”
了体制，又关心公共问题，因而能够参与到集会中去。这就是反对活动得以发生的社会结构基础，可谓现代性的后果之一。
当然，我们必须看到这种个体崛起是非常有限的。与此有关的是，政府并没有对这些新型的、影响着人们认知、行动的社会条件有足够的认识和准备，对于隐瞒信息等传统控制手段面临失效甚至直接威胁到政府信任度的问题缺乏足够的反省和检讨。
不信任语境下的权利意识流变
前一部分的核心是讨论法律动员与权利意识之间的互动关系及相关的社会条件， 而对政府和企业的低信任度加剧了民众的不安全感，成为整个反对活动的动力机制之一。在这一部分，笔者将深入讨论“不信任”这一社会语境如何导致民众权利意识得以强化及遭受挫折的后果。
不信任如何引发权利意识生长
信任始终和风险联系在一起，信任本来是应对风险最有效的方式。因为信任意味着“对一个人或一个系统之可信赖性所持有的信心，
在一系列给定的后果或事件中，这种信心表达了对诚实或他人的爱的信念，或者，对抽象原则（技术性知识）之正确性的信念”。如果人们信任政府和企业， 那么也就意味着相信政府可以作出正确的决策或者风险发生时可以信赖，
或者信赖企业的技术、对风险管理的自律，对出现损害后果发生后的处置也有信心。
也因此，人们并不总是或必然反对所有的风险，甚至人们有时候欢迎、主动选择了风险，如人们选择搭乘飞机、驾驶汽车本质就是选择风险。这和人们对风险的认知有关系，更与风险在社会生活中的到来方式以及政府和企业对风险的管理及其信任度直接联系在一起。
而人们对政府这一 “抽象体系”的信任最终会因政府的“当面承诺”回到人间，由具体的经验被感知和掌握。
人们对政府的认识是一种联系性的思考和反思方式，例如，人们会从对米线的监管联想到对石化项目的监管，从大兴土木的造城运动想到政府更像企业，从总是来回折腾的道路整修想到政府是否为老百姓着想……可以说，是在一件件每天发生的“小事”中，人们建构起关于政府品质的印象和评价。以往的生活经验和日常实践所积累下来的记忆，成为了人们预测风险项目可能带来的危险的背景性知识和反思基础，而不是仅关注技术安全本身。
反对昆明石化项目的风波，其发生社会语境正是民众对地方政府的低度信任。
尤其是地方政府多年来对经济利益的狂热追求，地方和全国普遍发生的监管失灵，使人们难以信任地方政府和企业。因此，人们对石化项目的反对，不仅是对工业技术的警惕，更深层次的动因来自对地方政府监管动力、效能和企业自律的怀疑。
由于政府在环境方面的责任长期缺位， 不信任成为民众面对政府尤其是涉及风险项目时的基本态度。如果我们把“法律文化”定义为一种意识、一种安排秩序或面临冲突时的行动倾向；那么，在这次事件中，我们看到了对地方政府和企业的不信任已经成为一种法律文化，
成为一种布迪厄(Pierre Bourdieu)所说的“惯习”。
正是基于这种不信任，从一开始人们就怀疑政府和企业，并如前文所研究的，以法律上的信息公开、公众参与为起点的法律动员得到不断深化，唤起了民众对于拥有何种权利的反思和对这些权利的主张、表达，使民众的权利意识不断明晰和成长，甚至成为“偏执”。基于长期的日常实践而积累的不信任为背景的“偏执”、不理性，就其形成机理是可以理解的。
政府应对不当加剧信任流失
前文揭示了民众的不信任如何推动权利意识生长，而政府的不当应对则导致民众的权利感受挫，更进一步加剧民众对政府的不信任。
1.地方政府缺乏诚意和实质意义的话语修辞术
地方政府的应对具有明显的修辞术特征，即通过话语策略度过公共危机，是一种相机而行的“策略主义”，而不是改变制度、行政方式或决策模式。在整个事件中可以看到，地方政府的反应是迅速的，甚至出现了市长实名开微博（@昆明市长）。
但从2013年3月29日的新闻发布会到此后几次发布会、恳谈会的过程来看，政府、企业与民众的沟通中存在诸多错位，并没有出现具有积极建设意义的沟通过程和结果。
地方政府在前期始终不能解决公开环评报告的问题以及对于环境承载力、缺水、选址依据等关键性问题缺乏有力的说明。相反，随着关于项目的信息不断被披露以及一些深度报道的出现，如“昆明治水死循环”之类的文章，相比之下政府的解释缺乏足够说服力和辩论优势。
更为重要和遗憾的是，在缺乏法治保障的情况下，政府的许多承诺无法真正落实，更无法问责，而问责是获取社会对政府信任的必备制度条件。例如，在恳谈会中，地方政府的主要负责人对于是否上马PX项目表示：“按大多数群众的意愿办事，大多数群众说上，市人民政府就决定上；大多数群众说不上，市人民政府就决定不上。”对于企业的监管问题，发言人还表示：“千万吨炼油建厂后，如果达不到环保标准，坚决不允许生产，还要请公众参与验收。”
这样的表态对于暂时安抚民众有一定作用，但既不是制度化的政府承诺，也缺乏有力的制度条件来实现，并不具有法律意义。因为，何为“大多数群众”，群众的意愿以何种形式进入决策，公众又如何“参与验收”，都没有法治的有效保障。一旦缺失了实施承诺和问责的制度化机制，官员的任何表态都可能只是权宜之计。按照哈贝马斯 (Jurgen Habermas )的理论，政府所采用的策略性话语和承诺以及前后反复的环评报告公开，导致政府与民众的对话缺乏意义和真诚，这些无法兑现的承诺并不能产生积极的效应，最终必将再次伤害民众对行政体系的信任。
2.社会控制中的行政和组织权力运用不当
地方政府在阻止民众集会游行、反对昆明石化项目落地安宁市方面，采取的主要手段有监控民众微博并大量删帖、管束公职人员、分行业下达管控任务、街头监控、使用大量“水军”等，其中最广为人知的是“
口罩实名制”。这样一张没有借助典型身体暴力和法律强制措施却非常严密的控制之网的确起到了预期效果，自5月16 日的集会游行后，昆明再没有发生过在公共场所的抗议活动。
但是，这些通过身份隶属实施的约束和控制产生了不良的后果：
一是从社会层面看，一边是政府主要官员与民众沟通、表示尊重民意、标榜民意应该进入决策；另一边是对人们意见表达的限制。地方政府出现了两个面孔、两种行为，这种分裂的政府形象让民众难以理解和接受。虽然没有发生暴力冲突和大的对抗事件，但是这些手段充分展示政府权力的强大和对生活世界的宰制能力，恰恰因此，人们产生了一种对公权力的失控感，损害了民众对地方政府本就脆弱的信任。
二是在公务员系统内，导致了其成员对自身身份认同的困境。在经历这次事件以及类似事件后的公务员，大多会在不同程度上怀疑自己的角色和职业成就，产生出不同类型的反应。在笔者调研的人中，的确有对政府行为和社会情势抱不关心、不在乎的态度。
而更多的人处在矛盾中：一方面认为民众的表达并没有错，甚至曾经加入抗议的队列中；另一方面必须服从部门纪律，参与到各种阻止行动中。这些人的内心和行为发生了分裂，继而产生出身份认同的分裂。还有一种人，对自己所处的环境深深失望，继而采取玩世不恭的态度，其实内心的焦虑并没有丝毫减弱。无论是何种情形，
其根本上都是对公务员系统生存心态的一种扭曲。
不管是对大众还是对公务员系统而言，基于强大的行政权力对社会进行管控，运用身份隶属将纪律控制广泛延伸到社会众多领域和行业，在表面上能够获得“稳定”的成效。但是，这些都将导致人们已经被唤醒的权利意识的挫败感，并引发对地方政府的深深失望；无论出现何种社会心理反应和权利意识的变化，其核心都是动摇了民众对地方政府的信任。
就民众权利感如何受挫，我们可以这样来分析：如前文所述，在这一事件中知情、环境、表达、参与四种核心的权利意识得到了传播、生长和强化；然而，缺乏诚意和实质性的政府公关导致了知情、表达和参与的挫败感，行政组织权力的不当运用导致了对公民表达、参与的否定，政府最终没有解决项目选址、公众如何参与风险监管等核心诉求，则是对已经形成的环境权利意识和参与意识的沉重打击。这些因素导致了民众的权利感全面挫败，其结果是地方政府信任基础的流失。
讨论：通过制度增进政府信任 法律作为行动的结构和资源
通过考察反对昆明石化项目风波，我们可以对法律的角色与民众权利意识的成长之间的关系作一个理论探讨。
在前文的写作中，我们观察到一个重要的问题：人们在一种不信任的社会语境中遭遇突如其来的风险项目，最终演变为对权利的表达和主张，而权利意识在这一过程中不断传播、具体化并强化。我们应该如何理解这一过程的性质？又如何理解法律在社会生活中所扮演的角色？
第一， 这一事件的演变过程充分反映法律尤其是“活的法律”作为一种结构，制约着公民的行动。正是由于大型风险项目的环境法律制度和与之相关的行政法制尚不完备，导致了信息公开和公众知情的制度性缺失，使民众陷于被动地接受突如其来的风险。而在事件发展过程中，政府与民众的沟通缺乏制度性的保障，致使政府承诺不具有制度意义和问责可能。环保公益组织的法律行动也明显受到了法律的制约，使行政复议、诉讼等法律策略充满了不确定，成功的希望很渺茫。
第二，作为结构制约着公民行动的同时，法律动员则表明法律也是行动者可以发掘的资源。从事件的发展、演变过程来看，从反对的启动到法律策略的转变，人们都在运用着法律。人们抓住法律中的“片段”，诸如《环境影响评价法》中环境影响评价公开或《民事诉讼法》关于公益诉讼的规定，
使民众或公益组织的行动和诉求具有了某种合法性。
又如，在号召集会表达反对态度的微博信息中提出了“不言论、不争执、不堵路、无垃圾”的举止要求，而人们也的确做到了，这背后是人们相信这样做绝对合法。不完备的法律事实上成为了权利意识得以生长的制度起点。
法律动员则充分反映了社会大众所具有的能动性，而在这一过程中生长着的权利意识则是作为一种新的价值观出现，权利意识的强化又大大提升了民众的能动性。
第三， 权利意识对于行动的发生和演变具有重要实践意义。
如前所述，人们被法律的结构所制约，权利意识意味着人们对生活、政府行为或法治的某种期待，最初的一点点权利意识如知情和表达的诉求成为了人们面对各种制约性因素的能动性来源，是反对行动中的主观维度，这种能动性促使了人们去利用着法律的话语和策略反对他们所感受到的损失、不公或其他对象，而同时也在这一过程中权利意识不断被重构、强化、生成和流变。
政府信任流失的法律根源
对整个事件的研究中，不信任是事件发生的基本社会语境，而事件的发生、演变同时也是政府信任不断流失的过程。信任的流失与法律有关，恰恰因为法律的某些缺失，导致了政府行为或决策的无度，继而导致信任度的衰减。从这个角度看，我们会发现，法律作为一种结构及其作为资源的特性，也体现在了政府行为中。一方面政府的行为受到法律的约束，另一方面其失当的决策也来自法律的缺漏，政府的机会主义策略把法律的漏洞当成了资源。这无疑应该警醒。
在笔者看来，昆明民众反对石化项目所采取的一系列行动不可避免地具有某些偏差，但是仍然有其积极意义。
它对于法治的意义在于，人们基于日常的生活实践以及在一系列的法律动员中产生、传播、强化的权利意识使之具备了反思风险社会与政府决策、施政合法性的能力，这样的行动试图迫使政府作出回应和相应的改变，尤其是制度化的改变。政府应该重新审视民众的反对活动所具有的积极意义，而不是认为“怀疑与挑战仅仅来自那些狡黠的顽劣之徒”，把民众的反对当作刁民的挑衅并滥用组织权力。
正是这些反对活动保持了民众对社会的关注和政治的参与，如果人们因为失望、不信任而最终退缩，那么整个社会将失去基本的活力和促成良好变革的可能。正是在这些反对活动中，我们可以更加清晰地看到了法治尚需昌明，法制尤需完备，看到了民众权利意识的生长。
政府必须意识到，在高度复杂的现代社会中，现代性所带来的风险社会以及由此而产生的各种不确定性已经成为生活的常态。
政府和立法机关还必须认识到，涉及环保问题的项目审批、建设不仅是“科学”问题，更是一种公共决策；引发民众反对行动的并不仅是科学知识的缺乏或偏差，而是政府决策方式、程序引发的公信力危机，这些问题远非通过一般性的科普、宣传之类方式可以解决。
特别是一些地方政府急于上马项目，仅依凭所谓科学技术论证来保证项目的安全性，完全无视在科学理论上绝对安全的事项也会因为人的因素而导致危险的发生。对项目安全的绝对表态，无论是来自政府还是专家，对于预防风险以及风险一旦真的发生而导致的信任危机都是不利的，漳州古雷PX工厂在两年内发生两次爆炸就表明这一点。
引导公众认识、接受、直面风险才是正途。因此，把风险及其带来的不确定作为政府管理的对象，通过法治的方式建立制度化的风险评估、
风险决策、 风险管理， 其中包括有效的公众参与，已经成为当前和未来法治建设迫在眉睫的任务。这不仅要求政府行政具备完备的程序，还要有最基本的合理性，如此才能重构政府在风险项目和重大事项决策中的合法性基础。
也只有这样，才能避免类似厦门PX项目风波、昆明反对石化项目事件中政府、民众、企业之间的恶性互动。如果不能从制度上解决政府在风险项目和重大事项决策的合法性问题、提升政府公信力，最终的结果将是民众对政府的不信任成为一种法律文化，类似的事件还将不断发生。
在更为重要的意义上，政府应该从一系列的反对行动和事件中意识到，民众对政府的信任是地方政府最为重要的施政合法性来源之一，是其最为珍贵的“资本”。如果没有基本的民众信任基础，政府将无法完成任何社会动员，尤其是遇到重大危机之时。地方政府的信任基础持续削弱的同时会削弱地方政府的合法性，并因为最终让社会怀疑中央能否约束地方政府的所作所为而危及中央的权威。
政府的合法性并非一劳永逸地获得和保持，而是在不断地完成其对公民的责任，兑现其承诺中才能持续实现再生产。这种合法性的再生产依赖于完备的法治对地方政府的约束，以及地方政府对法治的尊重。地方政府的信任流失，在相当大的程度上与法律的不完备有关，说到底，在现代性因素交织影响下，政府合法性的再生产、信任的再生产将更加依赖于值得信赖的制度及其执行。
新《环境保护法》增进政府信任之路
强调、落实政府责任是走出“PX怪圈”、挽回信任的基本出路，健全的法制和有效的执法是落实政府责任的基础。然而发生在昆明的这一事件和其他众多的类似事件全面暴露了以往《环境保护法》《环境影响评价法》等法律存在的严重局限。
这些法律在关键制度设计方面的缺陷导致其实践中没能对环境信息公开以及政府决策、
规划和建设项目环境影响评价中的公众参与等具有重要的科学评价、沟通民众、协调冲突等关键事项形成强有力的实施。在相当大的程度上，昆明石化事件和其他事件，既表明了环保法律实施、执行存在失败的现象，也是这些法律实施失败的一种结果。
2014年4月，正如许多学者所期待的那样，
新《环境保护法》有了大幅的修订，对环境信息的公开、规范和约束政府行为、规范建设项目审批、法律责任等进行了细化和强化。而2015年1月迎来了新《环境保护法》的实施，有不少报道把这部法律称为“史上最严环保法”，对其充满了期待。我们还可预见，随着《环境保护法》的修订，后续将有一系列涉及环保问题的法律、法规的修订，进一步完善环保法律体系。
然而，从以往的经验包括反对昆明石化项目等事件来看，新《环境保护法》的实施还将迎来许多挑战，许多过去的制度和执行问题仍然有可能长期存在。在此仅论及五个重要问题：
第一，区域经济发展很不平衡，加之地方各级政府长期以经济增长为主要目标，特别是对主要官员的考核方式在不发生重大转向的情况下，利用法律的
“缝隙”甚至作假行为逃避环境责任，仍然是环境法律实施面临的巨大阻碍。
第二，大型国企尤其是资源型企业对地方经济的影响力很强。
作为中央企业和庞大的组织体，地方政府一方面往往基于经济原因愿意牺牲环保争取其项目落地，另一方面在项目实施过程中没有很强的监管动力。作为地方政府下设机构的环保部门能有多少空间、资源和能力全面执法将令人担忧。这一因素对于地方政府预防项目设置过程中的冲突，加强建成后的环保监管依旧是重大阻碍，对于如何提升公众信任仍将是一个现实的挑战。事实的确验证了这一点，对照2013年6月云南省环保厅发布的《中国石油云南1000万吨/年炼油项目环境监管工作方案》和2015年8月环保部对中石油公司的行政处罚，就表明地方环保部门的监管存在严重问题。
第三，新《环境保护法》确立环境公益诉讼制度是很大的进步；然而，立法者担心如果确立多元化诉讼主体可能导致“滥诉”，设置的环境公益诉讼主体资格较窄。这对于广泛开启环境司法的治理功能限制很大。
第四，对于环境信息的公开和公众参与，新《环境保护法》第53条事实上采取了授权规定，即对于公众参与程序等重要事项的操作性规范，由各级地方政府和环境保护管理监督部门来制定。这一规定沿袭了我国一贯的立法风格和思路，其优势是赋予地方一定的自主性和灵活性。然而，这种自主性和灵活性，虽能增强法律对地方特点的适应性，但对于严峻环保问题，在公民监督缺乏的情况下，却可能因此导致法律的变形甚至法律实施的重大挫折，使公民环境权利“打折”。
与此相关的是《环境影响评价法》尚待修改，公众参与环境影响评价还不是强制性要求，这就给地方政府和企业留下了较大的选择性空间。环境影响评价等环节中的公众参与并不能确保能够完全有效地预防和控制风险、消除分歧，但是合理的公众参与制度、程序却是政府获得信任必不可少的保障；有了这种保障，即使发生了环境损害、事故，民众还能保持对政府最低限度的信任。
第五，以往的情况表明，在环境影响评价中，机构、专家造假及其他一些影响环评真实性的因素广泛存在。
这些情况的存在导致环境评价制度被“架空”，同时，严重地影响了公众对政府监管诚意、执法能力的信任。新《环境保护法》实施以来，环保部显然已经认识到环评作假对于环境法实施所具有的严重危害性，仅在一月之内就连续出台若干新规和查处决定，表明环保部治理和整顿环评领域的决心。
但是，这些新规并无立法范式的核心转变，其措施主要是强化环保机构内部的行政纪律，以及对地方环保部门赋予更多的处罚权，而这两个主要思路本身并没有改变整个环评领域的结构性问题，不足以消除因为仅由环保部门监管环评而造成的种种不利因素。
新《环境保护法》能否挽回和增进在环境领域的政府信任，由于存在以上问题而形势严峻。当然，新法还是值得期待的，它已经在很大程度上扩展了法律管制和公民参与环境监管的空间，
全面实施和刚性细化法律是未来最为重要的工作。
更重要的是，在昆明石化项目事件及类似的风波中，我们看到法律最为重要的角色之一就是它制约了人们的行动，又提供了行动的可能。也正因此，我们有理由说，法律作为建构社会的工具，具有开放性和多种可能，它可能去激发人们的反对，也可能使反对在一种法治的框架中成为有章可循的参与和表达；它可能塑造一种“稳定”却了无生机的社会，也可能维护着公共领域的生命力，塑造出充满活力的社会；它可能去压抑人们刚刚萌发的权利意识并迫使人们退缩到犬儒主义的龟壳中，也可能在权力与权利之间的互动中构建起基于沟通而合理的社会和法治……所有的可能和机会取决于我们每个人所抱持的立场和采取的行动。
