政府职能也叫行政职能，是指行政主体作为国家管理的执法机关，在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它体现着公共行政活动的基本内容和方向，是公共行政本质的反映。

依据属性

依据

公共利益和需求直接相关的公共产品是指公共 享有的消费品，如国防、大型基础设施等。

公共产品的基本特征是消费的非竞争性非排他性，非竞争性是指一个消费者对一种公共产品的消费不影响其他消费者对该产品的消费和使用；非排他性是指公众的任何一员都不能被排除在对该公共产品的消费之外，都可以享受这种产品。公共产品的特性导致了对其供给的稀缺；因而只能依靠政府出面组织生产和供应才有可能得以解决，这是政府职能的基本依据。

属性

（1）公共性。政府职能涉及到国家大量日常公共事务的处理，根本目的是为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务。

（2）法定性。政府职能的法定性是指政府的一切活动都要在宪法和法律的范围内进行，宪法和法律规定了一国政府职能的边界，使公共行政有法可循。

（3）执行性。政府作为贯彻和执行国家意志的机关，其职能具有明显的执行性。

（4）强制性。政府职能的强制性是指其以国家强制力为后盾；行政相对人不得阻碍政府职能的正常行使。

（5）动态性。政府职能始终是变化的，取决于市场经济条件下政府与市场关系的动态性、政府与社会关系的力量对比以及政府与自然界的关系演变。

（6）扩张性。政府职能的扩张性是指随着现代社会中公共事务、公共问题日益增多且日益复杂，公众需求的日益个性化、多样化，政府承担了越来越多的职能，并逐渐扩展至社会各层面。

地位

政府职能在公共行政中的重要地位主要表现为：

（1）政府职能满足了公共行政的根本要求；政府职能是公共行政的核心内容，直接体现公共行政的性质和方向。

（2）政府职能是政府机构设置的根本依据。政府机构是政府职能的物质载体。政府机构的设置必须依据政府职能这一重要标准。

（3）政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键。机构改革必须要根据政府职能的变化来进行，首先确定政府职能的增、减、分、合，然后再相应进行政府机构的调整和改革。

（4）政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。公共行政的最终目标在于追求行政效率的不断提高。检验行政效率高低的标准，就是整个政府职能发挥的好坏。

作用

（1）政府职能规定了国家行政活动的基本方向。

（2）政府职能是建立行政组织和进行机构设置、人员配备的最基本依据。

（3）行政职能的变化必然带来行政机构、人员编制以及运作方式的调整或改造。

主要内容

政治职能

政治职能，亦称统治职能，政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。中国政府主要有四大政治职能：

①军事保卫职能。即维护国家独立和主权完整、保卫国防安全、防御外来侵略的职能。

②外交职能。即通过政府的外交活动，促进本国与世界其他各国正常的政治、经济往来，建立睦邻友好关系，促进国与国之间互惠互利，反对强权政治，维护世界和平等方面的职能。

③治安职能。即维持国家内部社会秩序、镇压叛国和危害社会安全的活动、保障人民的政治权利和生命财产安全、维护宪法和法律尊严的职能。

④民主政治建设职能。即通过政府活动，推进国家政权完善和民主政治发展的职能。

经济职能

经济职能是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。随着中国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，中国政府主要有三大经济职能：

①宏观调控职能。即政府通过制定和运用财政税收政策和货币政策，对整个国民经济运行进行间接的、宏观的调控。

②提供公共产品和服务职能。政府通过政府管理、制定产业政策、计划指导、就业规划等方式对整个国民经济实行间接控制；同时，还要发挥社会中介组织和企业的力量，与政府一道共同承担提供公共产品的任务。

③市场监管职能。即政府为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督。

【从公共部门经济学的分类来看】

政府是第一部门，又称公共部门，有资源配置、收入分配、宏观调控三大主要职能。收入分配职能又称为公平职能。

1、资源配置职能，由中央和地方政府按照公共品的范围或税收对象特征等因素分别承担；

1）政府履行资源配置职能的主要方式：

直接参与如，通过税收等调集资源， 用于公共产品的提供；

间接参与：如通过制订产业政策和 财政税收特殊政策，对各种社会资源配置的流向、结构等进行引导；

“中性”参与：如，通过制订法律、 法规等资源运作规则，以形成各种的资源配置秩序。

2）政府履行资源配置职能的原因

公有财产资源（休谟的公共悲剧）

公共产品（非排他性 非竞争性）

公共产品和市场失灵

外在性和混合产品

政府配置职能与成本递减行业

信息不对称

2、收入分配职能，由中央政府承担，因为如果由地方政府地方政府承担，首先地方政府缺乏动力，其次会造成地方政府之间的竞争，加剧地区之间的经济不平衡或贫富差距；

1）政府履行收入分配职能的主要方式

有限地参与初次分配：如，发放公务 员工资；

主要从事收入再分配：如，通过税收 “把一些人的钱分配给另一些人”；

通过社会保障体系的作用； 公共产品的提供中的收入再分配。

2）政府履行收入分配职能的原因

市场运行与初始分配的不公平；

私人机构不能有效解决收入再分配问题；

政府从事收入再分配所具有的有利条件；

社会保障体系是市场经济必须的体系，只能通过政府构建。

3、宏观调控职能，由中央政府承担，因为地方政府对宏观经济环境与要素把握有限；

政府履行宏观调控职能的主要方式：

财政政策 fiscal policy

货币政策 monetary policy

文化职能

文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。它是加强社会主 义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。中国政府的文化职能主要有以下四类：

①发展科学技术的职能，即政府通过制定科学技术发展战略，加强对重大科技工作的宏观调控，做好科技规划和预测等工作，重视基础性、高技术及其产业化研究。一般的科技工作主要依靠市场机制来推动。

②发展教育的职能。即政府通过制定社会教育发展战略，优化教育结构，加快教育体制改革，逐步形成政府办学与社会办学相结合的新体制。

③发展文化事业的职能。即政府通过制定各种方针、政策、法规等，引导整个社会文学艺术、广播影视、新闻出版和哲学社会科学研究等各项事业健康繁荣地发展。

④发展卫生体育的职能。即政府制定各种方针、政策、法规等，引导全社会卫生体育事业的发展。

社会职能

社会公共服务职能，即指除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能。政府的社会职能主要有：

①调节社会分配和组织社会保障的职能。即政府为保证社会公平、缩小地区发展差距和个人收入差距，运用各种手段来调节社会分配、组织社会保障，以提高社会整体福利水平，最终实现共同富裕。

②保护生态环境和自然资源的职能。即政府通过各种手段，对因经济发展、人口膨胀等因素所造成的环境恶化、自然资源破坏等进行恢复、治理、监督、控制，从而促进经济的可持续发展。

③促进社会化服务体系建立的职能。即政府通过制定法律法规、政策扶持等措施，促进社会自我管理能力的不断提高。

④提高人口质量，实行计划生育的职能。计划生育，是中国的一项基本国策，也是关系到国家长远发展的一件大事，因此中国政府应加强对计划生育工作的管理，包括计划生育的法制建设，方针、政策的制定，规划组织计划生育科学研究，加强计划生育的宣传、咨询和技术服务工作。

运行职能

政府职能必须通过各个管理环节才能实现，从政府职能管理过程来看，行政职能又包括一系列的运行职能。

决策职能

决策职能是行政管理过程的首要职能。决策贯穿于管理的全过程。

组织职能

为有效地实现既定管理既定行政管理的目标和任务，通过建立行政组织机构，确定职位，职责和职权，协调 相互关系，将组织内部各个要素联结成有机的整体，使人财物得到最合理的使用，就是组织职能。

协调职能

协调活动是行政管理过程的重要环节。因为行政管理归根到底就是要设计和保持良好的行政环境，使人们能在组织内协调地开展工作，有效地完成行政目标。

控制职能

控制职能。这是按行政计划标准，来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，确保目标实现的管理活动。

监督职能

监督职能。政府在社会中应当起到一个掌舵人的作用，按照符合社会道德法律、规范标准，引导、监督社会各个生产生活环节。当然，政府的监督必需是在一定范围内的，不能无限扩大其职能。

与市场的关系

正确处理政府和市场的关系，可以用一个概念来概括。西方有句谚语：属于上帝的，让上帝去管，属于恺撒的，应该让恺撒来管。这是市场经济中很高的一个原则，甚至可以说是至高无上的原则。如果把这句话套用在政府和市场的关系里，我们可以说，属于政府的由政府来管，属于市场的由市场来管，这个是市场经济的至高无上的原则。如果这个原则不遵守，政府伸手管得过多，资源分配、价格确定，这样的一些东西都由政府来插手，那么我们实际上就是一种管制经济，并不是一个真正的市场经济。

在资源配置方面，应该是市场起决定性作用。从这个角度来看，应该说，市场代表着私权，而政府代表的是公权。私权和公权的问题，实际上就是一个权利和权力之间的关系。

过去，政府过多关心市场自由的法制，也就是刚才讲的资源分配、价格定制，都是由各级政府来管，因为这里有利益关系；而对于市场秩序的法律却恰恰不太关心，这就有些本末倒置了。

在我们国家，如何解决好市场和政府之间的关系？应该大力发扬契约精神。第一个方面就是平等精神，实际上就是我们所讲的权利平等、机会平等和规则平等这三个平等机制。第二个就是自由精神。所谓自由精神，实际上就是利益关系，因为市场离不开利益关系，而利益关系主要是两个方面，一个是资源分配，一个是价格规定。这是企业作为市场参与者的最关键的权利，这些权利如果它们自己不掌握，完全由政府来安排，那就失去了自由的含义。第三个就是协商的精神。协商精神应该是契约精神很重要的一个方面，合同也好、契约也好，实际上是双方当事人协商取得的结果，这实际上就是民主协商的机制。第四个就是诚实信用的精神，或者叫诚信。这是市场精神里面一个很核心的价值观念，就是说当事人之间既然定了合同，就有义务去严格遵守，而且应当把违反契约的诚实信用的精神看作是市场的最大的一个耻辱，或者是一个对市场最大的破坏。

政府产生存生的根本职能：

根据人生三阶段做好三个公平游戏规则

第一：为每个人在未成年阶段都提供一个让每个人变成他自已更具有劳动创造力的自由人的公平高效的养教环境。这是一个让每个人获取生存能力的基础规则。（起点公平）

第二：为每个人在成年自由生存阶段都提供一个保护人身、生命、自由、健康与劳动成果财产不受社会其他成员侵犯的公平高效的法治环境。这是一个的正面保护每个人人权私有财产规则。（过程公平）

第三：人生不带来，死不带去。在每个人死时替这个世界收回一切遗产再通过市场再拍卖，让这个世界的一切资源再自由流通于社会各成员之间的公平单一税收职能。这是一个反面激励人们在存活中不要过度自私的公有制资源再配置规则。（结果公平）

只要人类社会政府做好他有限的建立在人生过程共性基础上的三大公平游戏规则就行了（如果过需要的话就 是再建立一个不是人饿死、冻死街头的最低保障体系就行了）；其余的事就让人们各行其是，自由生存吧！其结果自由市场会将一切都配置的最为有效，不但会使每一个人都能生存的最好，同时还将最有效的促进人类社会一切总福利的稳定持续增长。

这样政府这个人类未来理想社会的股份制公司才能赚到他在经营人类发展中所赚取的利润——在保持总物价稳定的前提下发行与社会总福利增长相适应的货币量去继续做好他的三大公平游戏规则。选自杜书敏《政府市场发展论》

正确处理好政府与市场的关系，既是关系到我国社会主义市场经济能否顺利发展的重大问题，也是转型期我国完善社会主义市场经济体制的核心任务。

在政府与市场问题上，迄今有两种极端的理念和实践：一个是市场机制无法将社会资源予以有效配置，结果导致市场失灵；另一个政府作用于市场的活动或干预措施缺乏效率，结果导致政府失灵。在传统上，人们列举的市场失灵清单包括：

1、公共产品的提供；

2、市场经济中的垄断；

3、市场经济的外部性。这些方面经验使当代各国政府都努力寻求政府职能的恰当定位，既避免市场垄断和市场失灵，也避免政府垄断和政府失灵。一般而论，政府的职能定位可以概括为：弥补市场不足，促进社会公平。

我国从1978年改革开放开始，进入具有历史意义的社会转型期。市场经济体制取代计划经济体制并日趋完善，政府职能也开始转变。但由于行政理念的转变、宏观经济体制转型以及政府自身能力的提高需要一个渐进的过程，因此我国政府在政府与市场关系问题上存在典型的政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象，亟待克服。

主要关系

简单地说，政府与社会的关系也就是“官”与“民”的关系。这种关系主要包括三个方面：一是政府对社会的管理；二是社会对政府的支持和监督；三是政府与社会通过精诚合作作用于市场机制，共同治理宏观社会，增进社会整体福利。

在计划经济体制下，由于市场的弱化或取消，我国建立了政社不分的“大政府、小社会”的管理模式，政府经常性地运用超强制行政手段对社会进行全面管理。这在当时具有一定的合理性和必然性。但随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，传统的社会管理模式由于缺乏自我管理和自我发展能力，越来越难以适应市场经济发展的要求。因此，必须按照三种途径构建政社分离的新型社会管理模式。

社会自治能力

培养社会自我管理的组织，把政府包揽的事还给社会，由社会组织自行管理，如各类行业协会和城乡居民的自治组织以及社会中介组织，可以在社会的自我管理上发挥作用。

保障制度改革

尽快建立起与市场经济相适应的社会保障制度，切实保障弱势群体的基本生活权利，维护社会稳定，保证经济社会和谐发展。

良性互动

政府不能包办社会具体事务，而应充分发挥社会组织的积极性，由社会组织去管理社会的微观事务。同时，有必要形成社会对政府权力的有效制约机制，以防止政府权力的滥用。

目 前，社会与政府的互动仍然需要进一步加强，对于频发的社会食品安全等问题，除需要大众传媒监督外，仍然需要政府加强对各环节的监督控制。

中央政府

在我国行政系统中，国务院居于最高领导地位，它统一领导所属各部、委的工作，统一领导全国各级地方行 政机关的工作，有权根据宪法、法律管理全国范围内的一切重大行政事务。根据我国宪法规定，国务院共先例18项职权。这18项职权可归结为六个方面：

（1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。

（2）向全国人民代表大会及其常务委员会提出议案。

（3）规定各部各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，领导全国性的行政事务。

（4）统一领导全国各级地方行政机关的工作，规定中央和地方行政机关职权的划分。

（5）负责执行国民经济计划与国家预算，管理科学、教育、经济、文化、卫生等工作。

（6）任免行政人员权。

此外，国务院还有最高权力机关及其常设机关授予的其他职权。

地方政府

自1994年起，各级地方政府机构相继进行改革，改革的主要内容和重点是：转变政府职能，实行政企分开；合理划分职权，理顺各种关系；大力精兵简政，提高行政效率。

县级以上

(1）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令；

(2）领导和监督所属各工作部门和下级人民政府的工作；

(3）执行经济计划和预算，管理本行政区域内经济文化建设、民政和公安等工作；

(4）依法任免和奖惩国家行政机关工作人员；

(5）保护公共财产，维护社会秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利；

(6）监督所属各部门和下级人民政府的工作；

(7）办理上级国家行政机关交办的其他事项。

乡、镇

(l）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。

(2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

(3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

(4）保护各种经济组织的合法权益；

(5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；

(6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

(7）办理上级人民政府交办的其他事项。

主要手段

实现政府职能的主要手段包括：行政手段、经济手段、法律手段等。

（1）行政手段具有强制性、垂直性、无偿性、稳定性和具体性的特点，其优点是统一集中、迅速有效。但它易产生与“人治”相联系的一些弊病，影响横向联系及下级的积极性、创造性。

（2）经济手段具有间接性、有偿性、平等性和关联性的特点，最适于管理经济活动，但因其只能调节经济利益关系，不能靠它解决所有问题。

（3）法律手段具有严肃性、权威性、规范性的特点，使行政管理统一化和稳定化，但其只能在有限范围内发生作用，很多经济关系、社会关系需结合其他手段才能发挥作用。

相关理论

（1）有效的政府是一个能够治理并且善于治理的政府

在市场条件下，政府的职能是两个方面：纠正市场失灵和超越市场、引导市场。一般地讲，对于市场经济自身运用的相当完善的地方，政府无须干预。在这些方面，政府的职能有限，但这并不意味着政府就无事可做了。恰恰相反，政府的作用在市场条件下是相当重要的。首先，政府的作用是纠正市场的固有缺陷。

市场有其自身无法克服的弱点和消极方面。为了弥补市场的这些缺陷，政府就需要担负起相应的经济职能，最大限度地减少市场经济的消极面。其次，政府的作用是超越市场、引导市场。政府干预市场不仅仅是为了纠正市场缺陷，更重要的是超越市场。超越市场就是要求政府能够站在市场之上，控制市场的总体运行，防止其自发发展造成的危害。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够治理并且善于治理的政府。

（2）政府对经济的干预应遵循三个基本原则

市场失灵的存在，是政府干预经济活动的理由，但政府干预应确定在什么样的规模和范围之内，却无法准确地作出回答。这是因为一个社会对于政府作用的“需求”程度是有弹性的。它不仅取决于市场一方的缺陷，而且取决于这个社会的政治结构、价值观（如对平等的渴求）、公众意识及各种利益集团的选择。

这种政府职能的不确定性和复杂性，使其在现实中呈现出各种各样的政府干预形式，并在理论上成为现代政治经济学关注的一个焦点。一般认为，政府干预应该适度，即政府在资源配置过程中不要包揽一切，不要去做本来应当由市场去做并且实践已经证明市场能够做好的事情。具体的说，政府对经济的干预应遵循以下三个基本原则：

其一，政府干预的范围应是弥补市场的缺陷和不足，是对市场机制的“拾遗补缺”。按照这一原则，在市场机制能够发挥功能优化资源配置的领域，政府就不要插手或介入，而在市场机制不能有效配置资源的领域才需要政府干预。

其二，政府干预的目的应是促使市场机制恢复功能，而不是去代替市场。按照这一原则，政府干预的方式和力度就不应该是固定不变的，而应随着经济形势的变化而变化。

其三，政府干预的结果必须要比干预前的情况有所改善和好转，否则，就不要干预。按照这一原则，政府在准备伸出“看得见的手”进行干预之前，必须低头看看这只“看得见的手”的不完善的地方，以使政府干预尽可能地降低成本，减少副作用，增加有效性。在我国，由于有着几十年计划经济的传统和几千年封建集权的历史，因而在向市场经济体制转变过程中，更应该警惕和防止政府对经济的过度干预。

（3）在培育和完善市场方面，我国政府面临四个方面的协调问题

在建立社会主义市场经济的过程中，政府具有培育和完善市场的职能；而政府培育和完善市场的过程，实际上就是政府转变职能的过程。如果政府职能不转变，那么无论是市场主体，还是市场客体，都无法快速和健康地发展起来。

所以，社会主义国家的政府是社会主义市场发育的第一推动力。政府培育和完善市场主体包括两个方面：一方面，政府作为社会经济管理者，应退出国有资产的管理和经营领域，即放弃其经营职能；另一方面，政府应加强社会职能，特别是社会保障职能。

在培育和完善市场体系方面，当前我国政府面临四个方面的协调问题：一是商品市场与生产要素市场的协调。二是有形市场与无形市场的协调。三是区域市场与全国市场的协调。四是国内市场与国际市场的协调。

（4）经济全球化和加入WTO带来的政府职能转变

经济全球化为中国经济发展带来了利益和机遇，同时也可能带来冲击和风险。入世后中国在保持宏观经济稳定方面将面临新挑战，在收入分配、地区差距、劳动就业等方面也会出现一系列新问题。政府化解经济和社会矛盾、维护经济与社会稳定的作用与能力仍需进一步加强。

在WTO背景下政府面临的最大挑战，一方面是现实权力的削弱，另一方面是服务功能的加强。所以，根据WTO对政府的要求，我国政府职能还需进一步调整和转变。为此，在明确政府作用的方向、重点和方式的基础上，我国应加快推进政府改革，以应对加入世贸组织带来的机遇和挑战。

政府职能的概述为，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。