2010年9月，广州市2010年政府购买社会服务供需见面及展示洽谈会在广州大厦召开，全市20条街道、34家社工服务机构同时参加。“政府和民办社工机构的洽谈会还是第一次，这是社会服务民生的创举。”广州市副市长陈国表示。
在政府角色从大包大揽的“全能型”，向着分工精细的“服务型”转变的过程中，公共服务购买越来越为公众熟知和接受。但随着这一实践的不断深入，购买目录不明晰、买卖双方权责不清、公共服务市场发育困难等问题也渐渐浮出水面，极大地限制了公共服务购买开展的领域和规模。
疑惑：什么能买什么不能买
日前，湖南省邵东县综治办与邵东县保安服务有限责任公司签订了《夜间治安巡逻协议书》，将县城城区夜间治安防控承包给了保安公司。这在当地引起争议，并引发了关于把治安外包是否妥当的讨论。
如今，公共服务购买模式已是大势所趋，政府也由公共服务的直接提供者向公共资源协调者的角色转变。而摆在这个协调者面前的第一个问题是：“究竟什么样的公共服务可以购买，什么样的不能？”
而湖南方面这种将治安外包的做法并非首创。广州和深圳的市民早已对大街小巷随处可见的保安十分熟悉。
“之所以引起争议，一方面是公共服务购买的范围缺乏制度上的厘清和规范，另一方面是人们担心治安外包会导致公权力滥用。”曾参与世界银行《政府向社会组织购买公共服务研究中国与世界经验分析》课题研究的中山大学政治与公共事务管理学院讲师王清博士向记者表示。
2003年，《政府采购法》正式实施，但在采购范围中，对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。这让有心购买公共服务的一些地方政府无所适从。但一些肩负繁重社会管理和服务职能的基层政府有强烈的服务外包意愿，所以它们购买公共服务的实践是被“逼”出来的。
深圳市宝安区西乡街道便是一例。过去的西乡，由于辖区大、流动人口多，加上管理人员缺乏，导致政府执法成本高，效率不高，社区脏乱差，百姓不满意。“一年不被抢一次，就不是西乡人。”
无奈之下，西乡街道政府“被迫”转变思路，向物业公司购买服务，委托他们代行城市管理服务职能。在预算不变的情况下，多了四倍人工，涵盖五种职能，市民满意度上升到91%。
虽然成功迈出了第一步，但西乡在公共服务购买上仍然小心翼翼。遍布街道的巡查员都知道，自己的权力就是“提醒、告知或者劝阻”，并没有执法权。
“执法权、审批权、立法权这些权力不能外包已经成为共识。”深圳行政体制改革方案设计者之一的深圳大学管理学院教授马敬仁向记者表示，“但立法前的调研和咨询却是可以外包的。”
“实际上，公共服务外包与否，最终还是要‘消费者’——公众说了算。但现在公众需求的表述平台尚未广泛建立，导向作用并不明显。”王清说。
尴尬：畸形的买方市场
从理论上说，公共服务市场主体比公共部门具有更强的成本意识、更严格的管理和更灵活的反应能力，也就更能够促进竞争、提高服务质量并降低成本。
但现实中，情况却并非如此。最重要的因素之一，就是公共服务市场发育困难，市场主体没有完全形成。
这个市场主体可以是非营利组织、营利组织、事业单位等。在一些公共服务购买比较成熟的国家，主要是非营利组织，因为其宗旨更适合从事公共服务的生产。而在我国却多是企业，并且为数不多。
例如人口超过1400万的广州，公共服务购买洽谈会仅有34家社工服务机构出席。而人口不过700万的香港，却有超过1万家民间组织，承担了大量社会管理和服务的功能。
中山大学政务学院教授倪星曾向记者表示，一些政府官员常向他抱怨，没有合适的、值得信赖的社会中介组织参与公共服务购买。政府的选择非常有限，竞争难以充分开展，服务的数量和质量就难以保障。
这种公共服务市场发育困难和当下的民间组织管理体制难脱干系。政府对非营利组织的管理以政治管理为主导，注册登记并不容易，即使注册成功，也很难享受到税收和资助等待遇。
对此，深圳的徐景安老人深有体会。去年，他在深圳成立了一家名为“市民情感护理中心”的非营利性社会组织，旨在为市民提供心理咨询服务。
但登记注册民间社团，他需要找到一个“主管单位”。为了给情感中心找“东家”，老人四处奔走，却迟迟没有结果。“没有单位愿意多一份管理任务，多承担一份责任。”徐景安说。
最终，还是深圳市民政局为徐景安亮了“绿灯”，以民政部门“代为主管”的方式解决了这个问题。
“目前，在很大程度上，政府不得不肩负起培育市场主体的责任。”王清说。这虽然有利于改善市场主体不足的状况，但也让原本就不平等的买卖双方的权责关系进一步失衡。
深圳社工取经于香港，在国内较早开展，已经发展得相对成熟和完善，但仍然存在着政府把社工当“自己人”用的状况。一些政府单位常常缺人，就把派来工作的社工当“自己人”用，使得他们“不务正业”。
这些不完善的公共服务市场主体并不独立，在和政府的交易中很难形成公平的契约关系，也就缺乏对自身权益的保护。“像这样的‘不务正业’，没事就好，一旦发生事故和纠纷，受害者的权益就难以保障。”王清说。
阻力：与既有利益格局的冲突
一般来说，经济越发达，公共服务需求的多样化和精细化要求就越高，公共服务购买的需求就越强烈。从全国来看，市场化程度较高的广东在政府购买公共服务方面可谓走在前列。但和一些发达国家和地区相比，还存在不小的差距，仍然处于起步阶段。
以深圳市罗湖区为例，目前全区政府购买公共服务的金额占预算支出的比重仅为10.4%，规模还不大，覆盖面也不广。
造成这种现象除了上述提到的原因之外，还有一个与其他一切改革一样不可忽略的因素，就是与既有利益格局的冲突。
公共服务购买时遭遇利益冲突是一种常态。因为我国大部分公共服务曾由政府部门或者事业单位垄断提供，制度的变革必然引起既得利益者受损或者不安。
西乡街道向物业公司购买服务，委托它们代行城市管理之后，公众和原有的管理服务机构居委会接触的几率大大减少。“现在来居委会办事的人少了许多。”居委会工作人员率先感受到了这种“冷落”。这不仅仅是感情上的难以适应，在现有体制下，事权的减少更意味着可支配资源和权力的减少。
深圳的情况并非个别。在江西省乐安、兴国、宁都三县实施的非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目，也曾因为分流了三县原有政府扶贫部门掌握的扶贫资金而受到三县扶贫办的抵制。
而北京市农民工法律援助工作站的工作也曾遭遇不顺，因为其承接的相关农民工法律援助案件，客观上减少了原来北京市法律援助中心的事权和财权。
类似的问题还会不断涌现，因为从某种意义上说，政府部门天然地偏好行政垄断的方式，这种方式能更直接更迅速地调动社会资源、实现意图、规避风险、扩充权力。
而随着公共服务购买的不断推进，完善相关程序、开放公开竞争、开放外部监督的呼声越来越大，不可避免地与旧体制、旧利益发生冲撞。
“以深圳为例，公共服务购买已经从最开始的园林绿化、环保到后勤社会化，再到水电气等社会公用服务领域，一步一步走向深入。同过去的30年一样，如今仍然需要‘杀出一条血路’，克服种种利益羁绊，充分吸收已经成熟的商品市场的经验，建章立制，不断推进。再过10年，公共服务市场主体真正实现多元化后，竞争也就更充分，政府的选择权更大，最终受益的是公众。”马敬仁说。
