——本文是北京市协作者社会工作发展中心李涛主任在2020年4月15日民政部社会组织管理局举办的“疫情防控与社会组织能力建设座谈会”上的发言。
北京市协作者社会工作发展中心（简称“协作者”）是北京市民政局主管的5A社会组织，也是民政部第一批全国社会工作服务示范单位。协作者建立了“服务创新-研究倡导-专业支持”三位一体的服务体系来回应服务对象的需求，一是通过社会工作服务培育服务对象助人自助的能力，由受助者成长为助人者，二是在实践中开展行动研究，研究成果一方面转化为政策建议协助政府决策，另一方面形成专业技术支持其他社会工作者和社会组织发展。2015年市民政局委托北京协作者运营北京市社会组织发展服务中心，为全市3000多家社会组织提供专业支持。
自2003年成立以来，协作者先后参与了“农民工抗击非典紧急救援行动”、“2008年农民工应对金融危机干预项目”、“2017年农民工冬季救援行动”以及本次“农民工抗疫救援行动”，积累了比较丰富的灾害管理经验。
1月22日，协作者启动了农民工抗疫救援行动，之所以选择农民工作为主要救援对象，一是因为推动流动人口的社会参与是协作者的使命，二是农民工是历次公共卫生事件中最脆弱的人群，也是阻断社区传播的关键人群，无论中国，还是南亚，在本次疫情中都是如此。本次抗疫救援行动，协作者依托中心建立的三位一体的战略服务体系，采取了三位一体的灾害管理策略，一是直接救援了600多个困境农民工家庭，二是研究倡导方面发布了系列困境农民工疫情需求报告，包括财新杂志在内的37家媒体发布了相关报道，并向政府有关部门提交建议；专业支持方面，为社会组织提供咨询服务1068次，开展培训21场，对接各类资源共计13次，协作者也开发了《社会组织如何建立灾害管理响应机制》培训课程。
结合这些经验以及本次抗疫行动的观察，我想从以下三个方面说说个人看法。
主要有三个原因：
一是风险社会已经成为现实。风险社会是上个世纪80年代的时候，德国社会学家贝克尔提出来的概念，风险社会的特点是风险的多源性，多样性，复合性和不可确定性。比如本次疫情从一个地区风险变成全国风险，又变成全球风险，从病毒传播、经济危机到社会撕裂，多种因素叠加，从单一的风险衍生出来多种风险，它生成的路径变得已经不可确定了，原来的一些技术手段、工具全部失灵，新的技术和工具又不成熟。社会组织身在风险社会，必须对灾害予以响应。
二是社会组织需要承担公共责任。因为社会组织的运作成本来自于社会财富，组织运作主要依靠价值驱动，而价值驱动力取决于社会组织对社会责任的担当程度，如果社会组织不去回应灾害危机，组织公信力，团队凝聚力，都会产生多种的、隐性的、显性的，甚至是致命性的破坏。
三是灾害管理要求政府、市场和社会组织三方介入。三个部门都有失灵的时候，这次疫情初期，疾病防控和医疗救治严重滞后，出现了政府失灵，之后是防护物资奇缺，有钱也买不到，市场机制失灵，紧接着是志愿失灵，出现困境儿童在家死亡和自杀现象，社区公益力量在哪里？所以说灾难危机中三大部门的失灵都会出现，唯一的办法是三方联动，互相补位，比如疫情初期医疗资源滞后，社会力量驰援武汉。
灾害管理这个词听起来比较新鲜，我们以前学的都是组织管理、项目管理、服务管理，其实灾害管理很早就有了，它是依据脆弱性与能力分析框架的专业，比如同一个灾害，如果发生在脆弱性低、抗灾能力强的社区或社群，那么灾害的损失就小，反之灾害的损失就大，这是灾害发生的基本机理。因此，灾害管理不是我们理解的狭义的应急救援的概念，而是指在社区内，有策略地进行一连串活动或工作，以降低潜在危险发生的可能性，以及帮助弱势人群减轻或消除脆弱性，发挥抗灾潜能，减轻灾害对人们的影响。尤其是社区和边缘人群面临的灾害风险，正在由人们传统认识中的自然灾害，向社会性的保障缺失转移，这不再是狭义的灾害管理的概念，而是个发展性的概念，是社会组织和社会工作者的必修专业。
灾害管理分防灾、减灾、备灾、赈灾等不同阶段，社会组织在各阶段都有它不同的作用和角色，不只是紧急救援，还包括：
1.需求评估者，快速评估出所服务人群的脆弱性，识别灾害管理的薄弱环节，为各界有针对性地参与灾害管理提供指引；
2.资源提供者，发挥社会性的优势，结合需求，引导和整合资金、物资、人力、知识技术等资源合理配置；
3.服务创新者，同一个灾害作用于不同的社区和人群，产生的影响是不一样的，需要发挥社会组织创新成本低、机制灵活的优势，大量地尝试新的赈灾方法，填补公共服务的死角和空白；
4.政策倡导者，政策相对来说有滞后于现实的特点，尤其是在灾害发生的紧急情况下，政策短板会凸显。需要发挥社会组织扎根基层，与服务对象在一起的优势，尤其是熟悉和了解一些特定领域、特定人群的个性化需求的优势，敏锐地发现政策与实际的偏差，协助政府去改善政策，完善社会救济；
5.公众教育者，一是灾害管理知识的普及教育，二是消除灾害引发的社会冲突的融合教育。比如，本次疫情暴露出一个我们必须重视的问题，那就是社会撕裂，只是一个方方日记就反映出如此堪忧的社会意识冲突，有时候，冲突各方不是理性地讨论分歧，而是恨不得干掉对方，还有对武汉人、湖北人的排斥等等。我们社会主义的核心价值观之一“包容”如何体现？社会已经分化成若干社群，尤其是各类边缘人群，他们的所思所想，他们的需求和声音，我们很难接触和理解，比如残障儿童在想什么，失独家庭怎么看疫情……如此多元的人群，只有为他们服务的社会组织和社会工作者主动替他们发声，才能让社会更好地理解和接纳，这是公众教育的范畴。
所以，我认为不是要不要社会组织参与灾害管理的问题，而是必须参与的问题。如果我们不能很好地利用好社会组织的这些角色，不仅是灾害管理不科学、不系统，而且也会造成社会生产力的极大浪费。
应该说社会组织在本次抗疫中的表现还是不错的。北京协作者承接的北京市社会组织发展服务中心在2月11日-13日对北京市448家社会组织做了问卷调查，发布了《疫情之下，社会组织在行动——北京社会组织应对疫情状况调查报告》（点击文字，查看报告内容）。调查发现有51.79%的社会组织非常积极地参与抗疫行动，仅仅是整合各类资源，捐赠价值就超过了3个亿，这还只是2月中旬的数字啊，而且北京当时并非疫区；此外，它们还开展了线上线下抗疫行动，这些都是需要被承认的。
同时我们也看到一个值得高度警觉的矛盾，就是几乎所有受访的社会组织都有意愿参与到抗疫行动当中去，但是还是有48.21%的社会组织没有参与进去。为什么没有参与进去？调查发现大概有6个原因：
一是知道该怎么做，但没有资金支持，占到了45%；二是有钱也不知道该做什么，占到了37%；三是想做但是不敢做，缺乏技术和能力，占到12.96%；四是找不到好的项目，占到13.89%；五是找不到服务对象为其提供服务，占到7.9%；六是找不到公募基金会给予支持，让募款合规，或者是担心超范围服务，占到6.5%。
以上6个原因的背后，集中反映了社会组织在本次疫情中的脆弱性，包括组织的定位、技术、资源和环境等四个方面。
第一个脆弱性体现在使命定位不清晰，缺乏战略规划，导致社会组织面对应急响应的时候，不知道该做什么，找不到服务对象。一些机构的使命定位往往是为了注册写在章程上的，而不是作为治理的依据。这些年来，我们的培训也缺少这方面的内容。
第二个脆弱性是社会组织的服务能力和技术上存在脆弱性，缺乏灾害管理的能力，缺乏社区动员的能力，缺乏专业服务技术，尤其是在特殊时期需要快速掌握服务对象需求，快速制定干预方案，快速转变服务和管理方式，比如由线下转移到线上的时候，技术是不足的，服务比较单一，能力比较局限。
第三个脆弱性是在资源动员和整合方面的脆弱性。社会组织缺乏应急状态下的资源动员和整合的能力。尽管政府鼓励优先向社会组织和社会工作者购买抗疫服务，但是社会组织习惯了公开招标、定向发布，通知答辩，设计项目这套逻辑，在这样紧急的时刻不知道该怎么去利用社会资源。
第四个是外部环境方面，社会组织生存环境的脆弱性。首先是路径依赖的问题，路径依赖表现在两个方面，一是社会组织自身的路径依赖，我们习惯了做线下服务，习惯了政府安排，习惯了按部就班；第二个是社会也形成了路径依赖，等着政府来提供服务，政府不发号施令，社区不知道该怎么参与。这种路径依赖已经成为巨大的社会惯性，比如尽管大家都在批评官僚化的组织，都在说需要发展草根组织，但在投放资源的时候首先想到的依然是大机构、大平台、政府和官办机构，依然对草根组织充满了怀疑；基层干部即使身心俱疲，也不愿意或不知道与社会组织合作。这个惯性一方面需要靠我们社会组织的服务和公信力的提升，来转变社会的认知。更需要政府加强宣传，普及公益知识，比如红会是社会组织吗？就像当年公众把社会工作者等同于社区工作者一样，需要我们做基本的知识普及。
我们的调查还发现，疫情给社会组织的生存带来了的挑战，主要是延迟复工和既有项目暂停期间，如何承担较大的固定成本。其中最大的是人工成本（76.79%），其次是房租（45.54%），税费（25.89%），这三项是社会组织在疫情期间需要承担的最主要固定成本。
这段时间越来越多的社会组织负责人给我打电话，一是问该怎么参与疫情防控，有的机构负责人已经非常焦虑，因为身为公益人，面对这么大的疫情不能参与进去，对组织和个人都是很深的心理伤害，而这种伤害是被我们忽视的。二是问下一步怎么活下去，因为很多小机构的服务都停了，生存是个很大的压力。
因此，社会组织在疫情中的缺位，会造成内伤和外伤，内伤是社会组织价值质疑、团队成员个人耻感，以及失去赖以生存和发展的服务资源。外伤则是灾害管理不专业不系统，灾害风险持续存在，同一个公共卫生事件跨越17年两次落到我们头上。
那么，我们该怎么办？
三、建议
仅北京的社会组织在2月中旬之前就为抗击疫情贡献了超过3亿元的捐款与物资，而这个过程中的人力资源、善行善举和专业服务背后无形的价值需要被承认。政府需要加强宣传，讲好社会组织的抗疫故事，消除大家对社会组织的刻板印象，打破传统路径依赖。
目前在社会组织发展方面迫切需要社会各个系统发生改变，对社会组织的扶持需要从国家战略角度，从社会治理体系建设的角度，进行系统的规划和设计，系统性的持续性的战略推进，解决改革碎片化、随意化和法治化不足的问题，避免基层靠揣摩上级部门的意思来决定社会组织政策该怎么去制定和落实的问题，消除明哲保身而置社会需要于不顾，造成社会组织发展环境的脆弱性。
二是政策方面，加大关于社会组织应对疫情支持政策的出台和落实力度。
与对中小企业受疫情冲击的关注度相比，对社会组织在疫情中的处境及未来发展影响的关注显得微不足道。但是，一方面经济下行将导致就业的不稳定和压力，并导致各种社会问题可能会激增，需要从政策层面为社会组织参与提供相关依据和支持。因为社会组织正是应对危难的积极力量，包括对就业的需求量在灾难时期更有潜力。目前全国87万社会组织上千万从业人员，他们的稳定也影响着社会的稳定和有序发展。
尽管政府出台了一些扶持性政策，但最主要的是各级部门如何协同推动利好政策的落地。上个星期，河南一个盲人打工者给我打电话，我认识她20年了，最早是到北京上访，我那时候做记者，后来她学习盲人按摩，回到老家后和儿子一起开了盲人按摩店，当时当地残联说残疾人创业可以给5000元补贴，她一直没有要过。这次疫情交不起房租了，和政府反映后，第二天当地残联的领导就来到店里，结果不是来支持她的，是骂她找麻烦，说你倒闭关我们什么事？类似疫情引发的问题非常多，脆弱人群处境将非常艰难。建议民政部门带头落实购买社会组织服务，哪怕资金少一些，也尽快落实起来，给社会以示范引领。
民政部门可否结合应急管理体系的建设，联动卫健委、应急管理部的力量，推动社会组织的参与？比如应急管理部门提出了应急管理进社区、进学校等“五进”要求，但怎么进？进社区就是搞个消防演练？你怎么让老百姓主动配合消防人员，哪怕主动端盆水？这是社区参与的概念，是社会组织的强项。越是危机时期，越是需要增加政府购买公益服务资源投放，撬动包括基金会在内的社会资源，通过购买社会组织服务，以工代赈，一方面发挥社会组织的多元功能，抗击疫情对民生的影响，另一方面支持社会组织在服务中度过时艰，活下来。
三是能力建设方面，重点加强社会组织治理能力和灾害管理能力两个方面的能力建设。社会组织对灾害的应急反应，取决于日常的组织建设，其中重点包括使命定位是否体现社会责任，战略规划是否包括解危难，服务管理是否有灾害管理视角等。这些都要通过能力建设进一步加强。
改革开放以来，公众逐步树立了公民意识，社会积攒了巨大的参与情绪，从2008年汶川地震救灾以来，只要有灾害发生，社会力量就会以各种形式参与响应。社会组织实际上是让社会力量以有序、理性的方式参与响应的重要渠道。如果社会组织发展不起来，我们的社会服务与治理的短板就无法弥合，各类弱势群体，社区没有办法全部照顾过来；公众强烈的情绪和力量，参与不进去，社会舆论急剧恶化，情绪容易被点燃。所以当我们在庆幸举国体制的时候，也需要反思如何面对风险社会的到来，如何面对社会撕裂的趋势？我能想到的办法，就是发展社会工作、培育社会组织、开放社会服务。我觉得这不是政府要不要社会组织协助的问题，它是救国救难的问题。
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