对于一国的现代化发展而言，发达的路网系统、通讯系统，先进的医疗和教育体系等基础设施投资都是必要的基础。可以说中国过去十年经济快速发展，实际是建立在地方政府运用债务手段实现基础设施大规模投资的基础上。但债务手段广泛使用又带来了地方债扩张，带来了巨大财政压力。特别是基础设施本身风险较大，目前收益又在收窄，中国政府的基础设施投融资模式要如何变革是一个迫在眉睫的问题。作为世界上大规模投资建设基础设施较早的国家，美国也形成了一套系统的基础设施投资模式，这套模式是如何运作的？由上海金融与法律研究院主持“城市化与地方政府债务风险”课题，对美国基础设施投融资模式进行了专项研究，南都就此问题专访了课题负责人、美国明尼苏达大学公共事务学院赵志荣教授。
南方都市报(以下简称南都)：历史来看，美国工业化和城市化进程中，曾有过大规模基础设施投资，也被认为是世界上最为成功的基础系统建设，那么美国在基础设施投融资的经验是什么？
赵志荣：美国进行基础建设投资，其融资手段主要是财政融资，特别是专项税收来支持某项基础设施建设投资，最知名的就是燃油税建设高速公路。但是我们不能简单地认为在美国的基础建设投资都用财税手段。美国基础设施投资的逻辑大概是这样的，首先是看这个项目是短期利益还是长期利益，如果是短期利益，原则上不能用债务手段。其次，如果属于长期利益，就可以考虑使用债务手段，但是是否用债务手段，还要看这种设施将来能不能收取到一定的资金，这些资金要能支撑其将来的运营成本，比如给排水设施，电力设施，还有垃圾焚烧厂。但是还有其他的一些设施，运营不仅不会产生正现金流，还需要政府补贴，就会采用财政手段。这类投资一般债务融资非常困难，因为你没有收益，就没有未来的现金流担保，就很难融资。
南都：是否可以说美国的基础设施投资更多地采用了财政融资体系，债务性融资方式并没有成为主流方式？
赵志荣：历史其实很有趣的，如果翻阅美国经济发展的历程，甚至汽车开始大规模普及之前，美国就有过几轮道路建设高潮。当时还没有目前的高速公路网，但是各地道路建设的热情非常高，持续时间很长，和中国现在大量修路非常类似。当时美国的道路建设，大量依靠私人投资，建立收费公路。一开始各界都很乐观，很多公司、个人都认购这些所谓收费公路公司的股票，看好其长期受益。但结果出现过好几轮大规模收费公路的破产或者财务危机。所以这种情况下，州政府和联邦政府意识到，应该用财税手段做一个比较好的保证。真正改变是在1960年代，当时美国通过高速公路的基金法。确定用燃油税来作为整个美国高速公路体系主要资金的来源，这在当时来说是一个很大的成功。可以总结说，美国的基础设施投资开始也是大量依靠金融手段投融资，但是最后建立了稳健的财政融资方式。
南都：比较而言，债务型的建筑投资和稳定税收支持的基础性投资之间的最大差异是什么？
赵志荣：综合世界各国的经验来看，基础设施投资花钱是非常多的，越是大型的基础建设投资花费越大。所以要让政府投资大型基础设施，就一定要有边界条件。至少在中国来说，现在债务的边界条件远远没有财税充分，虽然说财税也有不够健全的。但财税让民众可以看得到压力，政府不是想收多高就可以收多高。从国际比较看中国政府借钱太容易了，而且很多的债是隐形的债，让借债变得更容易。这就造成了财政假象，民众以为很多设施可以自负盈亏。这种隐形债非常可怕。比较理想的是设计一个相对具有约束力的投融资机制，比如说通过政府之间财税手段的约束，或者说通过市场债务手段的约束，可以形成比较好的自我规范的系统。自我规范的系统不会是系统最优，但这样比较保险。
基础设施建设的W5原则
南都：中国政府拥有大量资产，特别是土地资产，但是实际拥有者是县市地方政府。所以地方政府财政能力之一就是运用市场手段，实现资产的变现，这也导致了中国目前的地方政府的债务压力很大。美国联邦政府也拥有大量的土地，但都是联邦和州政府层面拥有。中国地方政府大量运用市场手段来获取基础设施的投融资，是否会造成路径依赖？
赵志荣：中国的现象很独特，我们说到国有土地、集体土地，国有土地理论上说国有，但实质上运作上几乎相当于城市所有。因为这样一大笔财富包括融资的机会在地方政府的手上，所以让地方政府承担比较多的基础设施投融资的责任是合理的。从这个大方向来说，甚至从根本上来讲，土地财政不是一个需要批判的概念，而是怎样做好的概念。如果地方政府可以很好地利用土地生财的手段，一定程度把获得的利益用过来反哺基础设施，我觉得是一个很好的议价归公的正向反馈。但现在，地方政府虽有很多创造性的做法，但总体上是不够体系化、不够规范化，不够透明化。美国历史比较独特，因为美国建国不断扩展过程，通过战争和购买领土，联邦政府拥有了大量土地。但联邦政府除了曾经把土地赠送给大学用来扶持公共服务之外，在历史上很少有政府通过市场手段把土地批租变现。所以联邦政府现在还拥有大量土地，但这些地几乎是以保护地的形式留下来，大量的并没有用来开发。美国政府更多的是在现有私有土地存量的基础上，用财税手段来解决问题。地方政府跟州政府进行基础设施投融资的时候，要取得的设施用地，多是要通过市场手段来购买。不过美国有相对健全的法律，购买的过程中阻力较小。所以比较而言，美国的传统是政府和市场分得比较开，一般政府不考虑用市场手段来投融资。政府的项目都以稳健为先，要降低财务风险。中国政府经济上后发，政府财政能力较弱，所以和市场接触较多，也有很多投融资的创新，但是相应的财务风险就会较大，这也是需要注意的。
南都：依据美国政府的基础设施投资经验，你总结的W5原则，是否有着超越局部经验的普遍价值，同时W5之间的关系是什么？
赵志荣：论证应不应该投资一个基础设施、怎么投资，必须要考虑效率原则，又要考虑公平原则。我归纳总结W 5原则，其实是基于用户付费的原则总结。可以说这些基本原则都是从设施使用的效率角度出发，是最常识的公共使用的原则，应该是可以广泛使用的。但具体政策的设计，在不同的国家背景之下他有微细的差别。W 5第一个原则是w hom tobenefit，是公共受益还是私有受益？如果是公共受益非常明显的话，那么这样的设施更像所谓的公用品。这样的产品就不能指望市场化手段能自负盈亏，更多的就需要政府的直接财政支持。第二个，w heretobenefit，受益范围，也就是如果这样的设施带有公共品的性质，那么它所产生的公共效益具体有多大的范围？原则上，受益范围越广，就越需要上级财政支持，受益的范围越狭小，就可以使用基层政府的财政支持，甚至是部分居民业主在局部空间内通过协议的政策安排解决。第三个，w hen tobenefit，也就是受益时机。我前面讲了设施具有长期的受益，这是债务融资的必要条件，但是并非充分条件。有了长期受益，还要考虑该设施有没有长期稳定的净现金流。如果没有好的净现金流，又没有其他好的还贷担保，这时候借债会造成未来财务的限制。第四个，w hichm echanismtorepay，也就是有了收益，那么怎么偿还？这方面国际经验非常多，你可以用税收手段，或者特定税收，可以用收费手段，也可以用公私部门的合营合作方式。最近讨论最多的是溢价归公。如果有比较好的制度设计，那么公共部门完全可以从这些设施里分一杯羹，然后用这一杯羹反过来支持基础设施的发展。最后一个，at w hat level，定价的标准，这不仅涉及到政府能从中收多少钱，还影响到设施运作的效率。
南都：如果把W5作为公共财政的原则来看，是否有规范政府财政行为，特别是政府间的财政关系的作用呢？
赵志荣：在我看来，W 5是五把不同量度的尺子，我们可以用这五把尺子来衡量不同的制度设计。你可以看到这些制度设计哪些是合理的，哪些是需要改正的。从规范政府间的财政关系来看，美国最早开始建成高速公路网的时候，主要是依靠联邦政府的燃油税。等到高速公路网搭成之后，联邦还在不停地投入，但是这些投入只是在局部地段的路网投入。因为更多的是涉及到具体的地方利益，这就需要各个州自己来解决融资问题。所以地方也开始相应征收燃油税，如果你希望有更多更好的路网设施，州政府就要多收一点燃油税。既有联邦燃油税，又有州的燃油税，这就很好地解决了自我激励的机制。
中国地方政府亟需稳健财源
南都：中美这两种不同的基础设施建设投融资模式，各自有什么样的利弊？对于中国政府而言，比较国际经验，以及自己当前的问题，未来可能需要在哪些方面加强改善？
赵志荣：中美不同的方法各有利弊，美国的方法我觉得比较稳健，不容易出乱投入的问题，不会出现将来没有钱偿还的问题。但是这套体系也有明显的弊端，因为基础设施建设大量靠财税体系，民众对于税收本身是有抵制的。在这样的情况下，政府投资基础设施方面不会有积极性，会导致基础设施供给不足。中国的情况正好相反，中国有比较便利的融资手段，融资成本非常低，而且在政府借债方面公众的限制能力很弱，比较有利于集中力量办大事，而且会高效运作。但是它比较缺乏稳健性，投资是否合理，是否有一个合理的偿还机制，是否有现金流回报，这些都是问题。中国地方政府亟需一个稳健的财源，这应该是未来中国地方政府急需解决的急迫问题。过去二十年的土地批租形式的土地财政，确实为政府融到第一桶金来开展建设，但这笔钱实际上现在已经用得差不多了。比较有趣的是，世界上比较成功的地方政府稳定的财源，就是系统性的土地财政。这些制度和中国的土地批租的差别就在于，他们是年度征收或者持续征收，持续使用的，更多的决策权是交给地方政府自己来把握，形成一个比较好的自我约束和激励机制，这可能是未来中国的目标。
一般来说比较稳健的系统的办法就是年度的财产税，政府能在年度财产税中收多少钱决定了今年有多少钱进行设施建设。那么政府为了保证自己的征收财产税的能力，就必须将设施建设的重要性和必要性和民众解释沟通。又因为当年征收，当年投入公共服务，这就避免可能的财政代际不平衡问题。而且这种固定的税收的征收，形成了地方自己的特点模式竞争。比如明尼苏达州在美国就比较接近北欧高税收高福利政策，税收就很高。得克萨斯州就相反，税收和福利相对都比较低。中国需要逐步建立稳健的财产税系统，眼前可以考虑逐步稳健地推进房产税。虽然有很多技术困难，但是都有相应的解决方案。当然需要慎重。另一方面，中国还应该形成比较稳健有约束力的政府间财政关系。比如说中国高铁的发展非常迅猛，而且对经济和社会的发展有极大的带动作用，让整个世界瞠目结舌。相对美国而言，美国联邦政府一方面受到中国发展的刺激，所以前几年也打算拿出一笔钱尝试修建三小段高铁。其中有一段就打算建在佛罗里达，但是到目前，这段高铁还是没有上马。因为当时联邦政府提出由联邦政府投资来建，建成之后由州政府来运营。但是佛罗里达州政府经过测算之后，觉得经济上看不到足够的回报，故而无法保证州政府有足够的财力运营，所以这个项目就一直没有上马。就财政关系而言，这个例子其实体现了政府间财政关系的自我约束的机制。
南都：构建政府间财政关系是中国本届政府非常关心的问题，很多时候地方政府面临着需要提供公共服务，而财政买单能力不足的问题。基础设施本身的效益又有区域外溢性，这之间的关系应该如何处理？
赵志荣：不同国家的设施其效益的外溢性虽然不一样，但总体上都有较为明显的外溢性。有的设施整个利益远远跨出一个省，有的设施服务全国。所以比较通行的国际做法是由中央政府或者上级政府，比较明确地给予一些资金的划拨或配套。一个典型例子就是城市公交，大力发展公交一般说是一个地区的事务。但是在美国，如果一个城市买一辆新的公共汽车，联邦政府可能给出80%的资金，因为这种社会福利和环保的效益在全国层次。从表面上看中国的基础设施的投钱是地方政府占主导，但其实也有一个相对隐藏的转移支付，打一个比方：现在很多项目是地方政府向发改委申请，一旦申请到就可以批到钱，实际上这种借钱是中国式的转移支付。
南都：PPP模式在中国被广泛认为是未来非常具有前途的基础设施投融资的模式，很多地方都希望采纳，你怎么看PPP在中国的前景？
赵志荣：我觉得PPP在中国已经非常多了，其实中国政府运用市场手段，投入土地融资就是非常典型的PPP模式。但是一般我们讲的还都是更小概念的PPP模式，就是指政府以往的融资手段运用发生困难，希望更直接地引进民间的资本。这个事情本身是值得尝试，更值得讨论，需要审慎处理。好的方面看，民有资本借钱给政府会比国有银行借钱给政府有好的风险规范。这种情况下，虽然政府的融资成本提高，但是可以让政府的行为更加谨慎。不好的角度讲，很多人会觉得PPP可能是万能的灵药。但是本质上PPP还是融资，不是增加财源，PPP投入的钱，本身也是要还的，虽然是用未来的公司财务汇报来偿还。如果忽略这一点，实际会导致隐形债务可能找到新的突破口，再次扩大。
