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中缅果敢困境是个治理问题

过去的一个多月里,果敢枪声再起,十多万难民逃离。他们大部分进入掸邦其他相对安全的地方乃至其他邦,数万进入中国境内。缅甸政府军此次少见地频繁动用空军,以对付果敢民族民主同盟军(MNDAA)、德昂民族解放军(TNLA)、克钦独立军(KIA)与佤邦联合军等缅北民族地方武装(民地武)。飞机不时越境进入中国领空,3月13日还出现炮弹落在中国境内导致5人死亡8人受伤的惨剧。为此中国方面不得不做出强烈反应,包括中央军委副主席范长龙14日下午与缅甸国防军总司令紧急通话。

大量的难民入境加上边民伤亡,已经不是一般的外交斡旋所能解决,中国民间也出现要求政府“采取强力措施”的声音。迄今为止,中国并没有作出武力回击行动,而是采取了强化边界防卫、与缅方交涉、参与第七轮停火谈判等措施。那么,下一步应该如何办?特别是,有没有可能促成缅北尤其是果敢地区民地武问题的彻底解决?这就需要审视果敢问题的昨天和今天。

果敢位于中缅边界,面积约2000平方公里,人口约15万,其中华人华侨大约占90%,虽然数量只相当于缅甸华人华侨总数的7%,但由于密度特别高等原因而被缅甸政府认定为一个少数民族——果敢族。这在东南亚这个海外华人聚集区中堪称唯一。果敢所在的缅北地区是跨境民族聚集区,除果敢的汉族外,还包括克钦族(中国称景颇族)、掸族(傣族)、佤族(阿瓦族)、德昂族(崩龙族)等。依据1947年的《彬龙协定》,北缅少数民族参加缅甸联邦后享有高度的地方自治权。但由于代表联邦签署这个协定的昂山将军1948年被暗杀,这个协定并未得到很好遵守,成为缅北民地武问题的主要根源。

果敢而言,1897年签订的《中英续议缅甸条约》把果敢割让给英属印度。缅甸1948年独立后果敢成为缅甸少数民族自治区域。1960年1月签署的《中缅边界协定》,确定了几个争议地区的归属,但并没有直接涉及果敢归属问题。值得注意的是,即使是1897年以后,果敢也依然由华人治理,直至现在。

1948-1989年期间,受冷战的影响,北缅是多重矛盾汇集的区域,展示了缅甸联邦与地方、执政党与缅共、不同少数民族武装派别、中国与缅甸,乃至国民党残余势力与缅甸之间的利益冲突。此后因为国民党残余势力的消退与缅共的崩解,北缅的矛盾主要集中在民族地方武装与联邦政府之间,但果敢的情况有点特殊,主要是不同华人派别之间的矛盾,1989-2009年之间的5次内讧多与此有关,特别是彭家声与长期治理果敢的杨家土司后人之间。其中一次内讧导致彭家声势力退出果敢几年。2009年“八八事件”后白所成取代彭家声主政果敢果敢又进入而来相对稳定期,经济发展也比较快。

当然,果敢人在某些方面迄今依然受到一些歧视,如大部分人没有身份证,或者只是拥有功能有限的临时身份证。这导致一些果敢人转而谋求中国身份证。缅甸政府军认为中国籍人员参与果敢同盟军的主要证据之一,就是伤亡者身上发现的中国身份证,但缅甸的西方观察家也认为,这不足以证明中国籍人员参加了彭家声的队伍。

2009年“八八事件”中,同盟军副司令白所成与缅甸政府军合作,赶走了彭家声及其家族成员,掸邦第一特区被果敢地区临时行政委员会取代,并在2011年成为联邦政府批准的6个自治区之一。而果敢同盟军成员部分被遣散,部分被改组为边防军(1006边防营)。这表面上是白所成背叛果敢特区政府的夺权行为,但统治果敢20年的彭家声如此容易被驱离,主要原因是,他在果敢掌权的初期比较谨慎,但权力稳固后开始打击异己、大搞家天下、把毒品与博彩培植为果敢的两大“支柱产业“(果敢因此有小澳门之称)、把果敢的地方财政变成了彭家的钱袋子,而老百姓并没有从他的统治中受益多少,因此大多数果敢人已经从心里抛弃到了彭家声。

白所成也确实做了一些事情,1991年开始的禁毒始终进展缓慢,他接手后不到一年就于2005年底实现了果敢境内全面禁毒,这是果敢200年来的第一次。2009主持果敢行政事务后,推广种植农作物(甘蔗是重点)、兴修水利工程、强化教育、推行缅文。到2012年甘蔗成为仅次于博彩的第二产业。目前,包括125跨境工业园区在内的许多项目在大兴土木,这些对于果敢经济发展将起到明显的推动作用。同时,他也让儿子白应能当上了缅甸巩固与发展党果敢地区委员会书记。

离开果敢的彭家声在泰、马、新等国漂泊了几年后,2012年与克钦新民主军(后来还与克钦独立军即KIA)接上了线,获得支持在克钦邦第一特区建立基地、训练武装人员,伺机反攻回果敢。到2014年底,已组成9个营合计1000多人的队伍,并继续使用果敢民族民主同盟军(MNDAA)的旗号。

2015年底缅甸将进行大选,不同的利益诉求使得联邦政府与缅北多支民族地方武装的冲突激化。这成为他攻回果敢的时间窗口。于是,以几个手下士兵回乡途中被杀为理由,他于2月9日进攻在果敢的政府军,并一度占领果敢首府老街。他还在2月13日发布《致全球华人书》以影响舆论。许多中国人误以为这是缅甸政府军与果敢华人之间的战争,而缅甸军机炸弹导致中国边民十多人伤亡更激起了国人的义愤,主张政府对缅甸采取强硬措施。

实际上,这次要方面是彭家声与白所成的矛盾,主要方面是彭家声与缅甸联邦政府之间的矛盾,并且与克钦邦、佤邦、德昂民族解放军活动区域内发生的冲突遥相呼应。因为几个人员伤亡就对政府军宣战,并想再当果敢王,这是典型的军阀行为,在任何国家都没有正当性。他发布《致世界华人书》属于“唤起华人的民族情感为自己的私利服务”。

彭家声纵横果敢几十年,其“成功”的秘诀之一就是“审时度势,不断变换合作对象乃至门庭”:从缅甸军政府到缅共再到国民党残部乃至台湾当局,更不用说与其他缅北民族地方武装的分分合合了。不变的是他对自身利益的谋求,并不惜为此从事中国政府强烈反对的贩毒、武器走私。上世纪八九十年代,他被中国公安部通缉,多名手下因贩毒在中国被抓。在2009年8月前,甚至为疆独、藏独势力制造武器,这成为他2009年8月倒台的导火索。在缅北这个特殊的环境里,他可以为了生存采取各种手段,但显然与“维护华人利益”风马牛不相及。尤其是这次,他纯粹是果敢地方稳定的搅局者与破坏者,大规模、长时间的武装冲突导致当地民生凋敝、大量人员逃亡、老街几成空城。有缅甸问题专家告诉笔者,如果果敢进行自由公正的大选,彭家声及其家族必输无疑。

最近的进展表明,政府军已经明显占据上风。而且,缅甸国内舆论普遍认为彭家声是在反攻倒算。这些促使联邦政府召开第七次停火谈判,并认为果敢同盟军与德昂军的背后是克钦独立军,因而把这三者排除在和平谈判进程外。据悉,全部七章协议中只有四小点存在分歧。民地武方面主要是不想在年底大选前让吴登盛占到这个大便宜,而并非对于停火协议有什么意见。这意味着30日复会后是否达成协议,取决于双方的利益交换能否实现。

中国政府迄今为止对于缅甸境内冲突采取的态度是:总体作壁上观,但严防冲突扩散到中国境内,但边民伤亡事件仍未能避免。在发生边民伤亡事件后,中国政府对此迅速采取行动,包括外交抗议、强化边境地面巡逻、加强空中警戒,并要求缅甸方面对事件展开调查。范长龙更明确要求缅甸严格约束部队否则中方将采取果断措施。

可冲突已经实实在在影响到中国边民的生命财产安全。更为麻烦的是,此次弹落点距边境线为1公里,而由于飞行惯性缅甸境内军机扔下的炸弹,有可能深入中国境内2.2公里以上。也就是说,缅甸军机无法从技术上避免此类事件再次发生,除非在缅方边界线内划出一条几公里宽的禁飞区。而这正是彭家声所需要的。

另外,这一事件还明显影响到中缅关系,许多民众与媒体认为彭家声是在中国的支持下重新武装起来,试图夺回地盘。

可见,中国目前的应对副作用明显,且存在明显的隐患。而一旦再发生此类边民伤亡事件,中国政府将很难向国民交代。而且,这场冲突已经明显影响到中国一带一路战略在缅甸的实施,而从许多方面看,缅甸有理由成为实施这一战略的支点国家(pivot country)。

停火谈判需要进行到第七轮,而且彭家声能在隐身多年后再掀战火,表明一般性的停火已经不能解决问题,需要谋求一种解决根本问题的地区治理之道,哪怕需要为此修改2008年宪法以贯彻《彬龙协定》。

具体到彭家声与缅甸政府军之间的这场冲突,中国政府所能做的是给果敢的和解创造更多的有利条件:第一,要求彭放下武器与政府谈判,建议缅甸政府给予合理的安置。有人担心,已经被排除在停火协定进程外的彭家声,一放下武器就没有了谈判的资本。笔者认为,吴登盛政府过去几年执行的是民族和解政策,对于愿意放下武器的民地武都给予出路,又有中国的调停,彭不会没有适当的出路。第二,如果彭拒绝,则增加对缅甸联邦政府解决这场冲突的能力,为此提供相应的军事、技术、资金支持。第三,强化对出口武器最终用户的管理,消除彭的一大武器来源。一个不争的事实是:缅甸政府军与缅北民地武都拥有大量的中国产武器。这种局面违背中国的整体利益,不可能是中国政府刻意运作的结果,但中国的武器出口管理显然存在改进空间。最终,发挥这一地区的优势,将果敢地区作为中缅合作推进一带一路战略的综合试验区。

果敢成为繁荣的边境地区,符合果敢缅甸与中国三方的共同利益。为此,在现有自治区的基础上成立一个缅甸联邦政府只负责国防与外交的“果敢特别行政区”,可能是个有效途径。对果敢人来说,这是真正落实《彬龙协定》,而2008年宪法并不被包括果敢在内的少数民族地区真正认可。成立特别行政区后果敢虽然没有了自己的独立武装(现在的自治区政府也没有),但行政自主权有了法律保障,从而可以充分发挥靠近中国、善于做生意等优势,加上中国的帮助,果敢有望很快发展成为木姐市那样的“缅甸深圳”,甚至超过木姐成为“缅甸香港”。这也有助于彻底解决毒品种植与加工问题。值得缅甸政府注意的是,政府军2009年接手果敢禁毒工作后,毒品问题有死灰复燃的趋势,说明其禁毒能力不及白所成。

缅甸联邦政府来说,将有效预防果敢地方武装死灰复燃,对果敢的主权落到了实处,并可能会获得了一个“下金蛋的母鸡”,还可能为佤邦、克钦邦等少数民族地区的长久稳定与发展提供某种启示。对中国政府来说,孟中印缅经济走廊建设、油气管道与其他交通设施的维护、对中国公民与华侨的保护,都需要一个稳定的果敢。这也是中国从“有全球影响力的地区大国”走向“综合性的全球大国”所需要的。

注:

李晨阳教授对本文亦有贡献,本文仅代表作者个人观点。

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