引言
协调推进城镇化不仅是实现国家现代化的重大战略选择，同时也是推进国家治理体系与治理能力现代化的积极动力。基于效率、秩序与公平一体联动的治理价值，城镇化战略的实践影响都是国家性的，其过程蕴含着利益结构的调整与社会结构的重建。因此，在城镇化推进过程中，首要问题是搞清楚其发展导向及可能产生影响效应的机制。从城镇化的影响因素来看，有研究者将经济发展水平作为城镇化推进的重要推力，甚至将东、西部地区城镇化的差异动因归结于经济实力的差距。然而，这种观点却忽视了两个重要的方面：一是城镇化的应有发展导向，二是城镇化推进的终极目标。
中共十八大后所提出的发展新型城镇化，其核心在于“以人为本”，即人的城镇化，而非单一的城镇建设。其中，人的城镇化不仅涉及人口素质的提升，还应当包括就业、医疗、教育、住房等一系列有关基本公共服务与社会保障的体制、制度改革。因此，在评价新型城镇化推进效果的时候，不能单纯以土地城镇化或城镇建设状况为评判导向，而应同时将人的因素纳入其中。同时，从城镇化的目标来看，城镇化最终要实现的就是城乡基本公共服务的公平均等。一方面，城乡二元分治体系以及一系列的制度陋积，使得城乡居民的权利处于一种不平等的状态，这成为阻碍城镇化发展的深层社会原因。另一方面，城镇化的推进不仅伴随着社会财富的重新分配，同时也会导致社会结构的巨大变化，这使得新型城镇化的推进必须以公平为基础，否则将无法持续。也就是说，无论从因果解析还是从过程推进出发考虑，都需要在新型城镇化推进中确立和重视实现公民基本权利平等这一目标。
总之，对于新型城镇化问题而言，无论是研究分析还是实践推进，都应聚焦于社会公平视角下的“人的城镇化”，进而考察其发展现状、建设过程以及影响效应。基于此，中国社会科学院政治学研究所“政治发展与地方政府治理现代化研究”项目组先后对东、西部地区的两个省份进行实地调研和入户调查，拟尝试对以下三个问题进行分析与讨论。第一，了解农民群体对新型城镇化的认知状况。作为城镇化过程的深度卷入主体人群，农民对于城镇化内涵及推进过程的认知评价，既反映了当前新型城镇化的发展现状，也在一定程度上显示了城镇化建设未来改进的方向；同时，从东、西部两地的调查比较中，还可以进一步深入了解区域差异所反映出的问题。第二，作为国家治理行为的重要表现，城镇化推进与国家政策能力具有重要的互依关系。一方面，有效的政策能够促进城镇化的发展；另一方面，对城镇化推进的评价还会对政策满意度的水平产生影响作用。那么，在此基础上，东、西部地区社会经济发展的巨大差异是否会对城镇化和政策满意度水平的关系形成不同影响，则是本文关注的重要方面。第三，城镇化建设的本质内涵在于实现公民基本权利的平等，这不仅是新型城镇化发展的终极目标，同时也是影响其推进过程及效应的重要因素。在城镇化结构空间的三维体系(物理、社会与心理)中，隶属于心理空间的公平感体验对于城镇化的正向发展至关重要。因而，农民群体对社会公平感的不同体验，则有可能成为城镇化影响其政策满意度水平的重要调节因素，对此本文将通过数据分析予以检验。
一、调查方法及数据来源
(一)样本情况
本研究对江苏省和陕西省的四个县(或县级市)及两个地级市下辖的城区(其中行政村16个、城中村2个)进行实地调研和问卷调查。其中，问卷发放采用入户调查的形式，每户仅限1名被试参与调查，共发放问卷900份，有效问卷876份(有效率为97.33%)。在876份有效数据中，被试的平均年龄41.69岁(18岁~85岁之间)，平均家庭人口数4.21人，人均住房面积37.80平方米。具体来看，江苏省435人(49.66%)，陕西省441人(50.34%)；男性513人(58.56%)，女性361人(41.21%)，信息缺失2人(0.23%)；汉族851人(97.15%)，少数民族21人(2.39%)，信息缺失4人(0.46%)；在教育水平方面，初中及以下348人(39.73%)，高中(含高职高专)272人(31.05%)，大学(含大专)及以上254人(28.99%)，信息缺失2人(0.23%)；在政治面貌方面，中共党员237人(27.06%)，共青团员95人(10.84%)，群众及其他542人(61.87%)，信息缺失2人(0.23%)；在月均收入水平上，500元以下92人(10.50%)，501元~1000元131人(14.95%)，1001元~1500元160人(18.26%)，1500元以上488人(55.71%)，信息缺失5人(0.57%)。
(二)数据获取与管理
本研究所呈现的数据由两部分构成：第一部分是用以描述所调查农户个人对新型城镇化基本内涵、总体推进过程以及未来预期的调查类题目；第二部分是用以收集被调查农户个人对当前新型城镇化发展状况的主观评价以及相关政策满意度的主观体验的测量类题目。相关情况说明如下：第一部分是调查类题目(共计8道题)，包括多选和单选两种形式，此类题目不做计分处理。第二部分是测量类题目(共计14道题)，具体来看：(1)对于城镇化相关因素的测量，本研究从目前新型城镇化推进的效果及重点发展方向等内容入手，自编调查题目来测量农户个人对于新型城镇化的现状评价。问卷采用5点计分，由单一维度的5个题目构成，且所有题目均为正向计分；其中，信度系数α为0.85。(2)对于政策满意度评价的测量，依据已有研究的调查问卷设计，本研究从政治、经济、社会、文化和生态五个方面编制了相关题目，问卷由单一维度构成，且所含的5个题目也采用5点计分方式计算得分，所有题目均为正向计分；其中，信度系数α为0.94。(3)从医疗、住房、教育和收入四个方面考察农民的社会公平感，问卷由单一维度构成，题目采用5点计分方式(正反计分题目各2个)；其中，信度系数α为0.67。
从问卷调查发放到数据回收，累计用时20个工作日。在数据的收集过程中，一方面秉持统一指导语和标准化问卷调查流程，另一方面坚持以入户调查的形式确定被调查对象。对于所收集到的纸本问卷，采取“双录双检”的操作流程建立数据库，并采用SPSS19.0对数据进行管理与统计分析。
(三)比较可行性的背景假设检验
为进一步确认以江苏省和陕西省为代表的东、西部省份新型城镇化发展状况比较的可行性，我们对两地的社会经济发展状况进行了差异比较。为防止省内地区发展不均衡所造成的数据偏差，本研究没有直接采用省级社会经济发展的公开数据，而是对调查地的相关指标数据进行了合成处理。具体做法如下：首先，依据调查的四个县(或县级市)和两个地级市下辖城区的政府网站所公布的2014年社会经济发展统计公报，选取相关指标数据。随后，将所选取的区县指标数据以平均数或加权平均数(人均GDP、城镇居民人均可支配收入、人口密度和失业率)的方式形成，用以比较两省所需数据。最后，针对所选取的社会经济发展指标数据进行差异检验，结果如表1所示。在常住人口、户籍人口、GDP、工业总产值、农林牧渔业总产值、人均GDP、城镇居民人均可支配收入、农民人均现金收入、土地面积和人口密度10项数据的比较中，东、西部两省均表现出显著的差异性；但是，对于加权处理后的两地失业率(江苏为1.99%，陕西为3.07%)的检验没有发现显著差异(Z=0.40<1.96)。总体来看，针对两地社会经济发展的各类指标多数存在显著差异，可作为后续结果比较及分析的依据。
二、农民对新型城镇化的认知状况
(一)对新型城镇化内涵的认知
当问及被调查对象心目中的新型城镇化的主要表现时(限选两项排序)，大家一致将“收入增加”排在首位(31.4%)，之后依次为“优质公共服务”(25%)和“人口素质提高”(20.2%)，而“住上楼房”(9.4%)、“变成城镇户口”(7.8%)和“发展工商业”(6.2%)的被选择比率都相对较低。具体到东、西部地区的各自选择趋势，两地的结果与总样本基本相近；其中，东部地区农民后三项的选择比率排序分别为“变成城镇户口”、“发展工商业”和“住上楼房”。对东、西部地区农民选择的差异进行检验，多重响应卡方分析的结果显示：在两个选项的选择结果上，东、西部地区个体的选择存在显著差异，χ=37.12，df=5，p<0.001。其中，在“住上楼房”一项的选择上，西部地区农民(12.7%)的选择显著高于东部地区农民(5.9%)；而在“人口素质提高”的选择上，西部地区农民(17.3%)的选择显著低于东部地区农民(23.1%)。
从政府主要职责考察新型城镇化内涵(限选两项排序)，综合统计总提及频率的结果发现：可将所列举备选项目分为两个部分，第一部分包括“广听民意”(24.7%)和“依法行政”(22.7%)，第二部分包括“维护经济发展秩序”(22.3%)、“规范土地管理”(16.1%)和“控制房价”(14.2%)。不论是东部还是西部，“广听民意”选项的选择比率均居首位，而对排序在第二的选项的选择偏好则略有不同；其中，东部地区为“依法行政”(23.6%)，而西部地区为“维护经济发展秩序”(23.9%)。运用多重响应卡方分析来检验东、西部农民的选择差异，结果显示：东、西部地区个体在两个选项的选择上存在显著差异，χ=53.36，df=4，p<0.001。其中，在“控制房价”的选择上，东部地区农民的提及率(19.5%)显著高于西部地区农民(9%)；而在“规范土地管理”的选择上，则西部地区农民(20%)的提及率显著高于东部地区农民(12.2%)。
作为我国现代化发展的重大战略选择，协调推进新型城镇化意义重大。城镇化服务群体对新型城镇化重要性的认知状况，对新型城镇化发展的策略与政策调适等都具有重要作用。为此，我们设计题目来了解农民群体对加快推进城镇化的作用认识(限选两项排序)。总提及频率的选择结果发现：农民群体对加快推进城镇化意义的认知选择比率，可大致划分为三个梯队。第一梯队包含有两个因素，分别是选择比率最高的“加快共同富裕”(24.4%)和“促进社会公平”(24.1%)；第二梯队包含的选项分别是“消除城乡差异”(23.6%)和“提升社会保障水平”(18%)；第三梯队则是选择比率最低的两项，即“提升劳动生产率”(5.4%)和“扩大内需”(4.5%)。对东、西部地区农民群体选择差异的检验结果显示：两地区被试对加快推进城镇化重要意义的选择不存在明显的偏好，χ=5.43，df=5，p=0.37；此外，对于东部地区而言，被试选择排在第二位、第三位的选项与总体略有不同，分别为“消除城乡差异”(23.7%)和“促进社会公平”(22.1%)。
对于城镇化发展过程中最为关注的内容，被调查者提及的选项频次由多到少依次为“推动城乡发展一体化”(44.6%)、“完善城镇化发展体制”(23.5%)、“优化城镇化布局和形态”(19.2%)和“有序推进农业转移人口市民化”(12.7%)。从选项被提及率的排序来看，东部地区的结果与总体样本的统计结果一致；而西部地区的选项提及率排序中，前两位与总体样本的统计结果相同，后两位的排序分别为“有序推进农业转移人口市民化”(17.1%)和“优化城镇化布局和形态”(14%)。对东、西部地区被调查者在各备选项提及率上的差异进行检验，结果显示：东、西部地区个体在两个选项的选择上存在显著差异，χ=29.02，df=3，p<0.001。其中，在“优化城镇化布局和形态”选项上，东部地区农民(24.5%)的关注度要显著高于西部地区的农民(14%)；而在“有序推进农业转移人口市民化”选项上，西部地区农民(17%)的关注度要显著高于东部地区的农民(8.4%)。
(二)对新型城镇化推进过程的认知
对于新型城镇化的推进速度，客观上要适应各地区社会经济发展现状，同时在一定程度上还要取决于普通群众的判断与愿望。本研究所进行的调查发现，认为“当地在推进城镇化建设中过急过快”的仅占被调查对象总数的19.4%，另有40%和40.6%的被试认为城镇化推进速度“过缓”和“合理”。具体到两地的比较(χ=73.71、df=2、p<0.001)，其显著差异主要表现在：西部地区的农民普遍认为“当地城镇化建设进程缓慢”(54.1%)，而东部地区农民则普遍认为“当地城镇化建设速度合理”(51.2%)。
进一步向被调查者询问，何种因素影响了当地城镇化的进程(限选两项排序)，总体样本统计排在前两位的选项是“社会保障不完善”(26.4%)和“基本公共服务供给不足”(21.8%)，之后依次是“政府管理”(17.4%)、“城乡二元结构体制”(17.3%)和“基础设施建设滞后”(17.1%)。比较东、西部地区被试的选择结果发现，两个分组样本在选项选择比率上不存在差异，χ=6.03，df=4，p=0.20；在分组排序方面，两地区排在前两位的选项内容与总体情况相同，所不同的主要在于后三项内容：东部地区排在后三项的内容分别是“政府管理”(19.3%)、“基础设施建设滞后”(16.8%)和“城乡二元结构体制”(16.3%)，而西部地区排在后三项的内容则分别是“城乡二元结构体制”(18.3%)、“基础设施建设滞后”(17.3%)和“政府管理”(15.6%)。
那么，作为推进新型城镇化的重要主体，政府应在此过程中优先解决什么问题。为此，我们调查了当地农户代表的看法(限选三项排序)，总提及频率的统计结果显示，排在前三位的选项依次为“就业”(19.4%)、“社会保障”(18.5%)和“住房”(15.3%)。西部地区的前三位选项排序与总的结果相同，而东部地区的前三位选项排序则分别为“社会保障”(18.5%)、“住房”(18.2%)和“就业”(17%)。多重响应卡方检验的结果显示：东、西部地区个体在四个选项上的选择比率存在显著差异，χ=101.36，df=8，p<0.001。在环境、食品安全和住房三个方面，东部地区的选择比率显著高于西部地区；而在户籍问题上，西部地区的选择比率显著高于东部地区。
与政府在城镇化推进过程中的相关职责对应，政府的行政绩效问题也应当予以重视。课题组针对政府在城镇化过程中可能存在的问题提供了备选项，结果发现：被调查对象认为政府行为的最大问题排序依次为“社会管理与服务不到位”(34.8%)、“环境污染问题重视不足”(30.8%)、“城镇建设规划不科学”(20%)和“土地资源使用浪费”(14.4%)。在分组样本的统计中，西部地区的选择排序在前两位的分别为“社会管理与服务不到位”和“城镇建设规划不科学”，而东部地区的选择排序则是“环境污染问题重视不足”居首、“社会管理与服务不到位”次之。在选项的选择比率方面，东、西部地区并不存在显著的差异，χ=7.81，df=3，p=0.051。
对推进新型城镇化、政策满意度、社会公平感和相关个体层面的背景变量进行描述统计与相关分析，结果见表2。通过对876份有效数据的分析可知，农民对新型城镇化评价和政策满意度的总体得分处在中等偏上的位置，二者表现出显著的正向相关，同时上述两个变量与社会公平感均呈现显著正向相关；其中，新型城镇化评价得分的均值为3.69、标准差为0.68，政策满意度得分的均值为3.77、标准差为0.89，社会公平感得分的均值为2.64、标准差为0.58。此外，年龄、教育水平、政治面貌、收入水平等人口学变量也与新型城镇化评价和政策满意度在不同程度上呈现出显著的相关关系，对此将在后续统计处理中对它们予以控制。
比较东、西部农民群体对新型城镇化评价和政策满意度水平的差异性，通过单因素方差分析发现：东部地区的农民(M=3.81、SD=0.71)对新型城镇化的总体评价显著高于西部地区的农民(M=3.57、SD=0.64)，F(1，870)=28.29、p<0.001；同时，东部地区的农民(M=3.91、SD=0.86)的政策满意度水平也要显著高于西部地区的农民(M=3.62、SD=0.90)，F(1，870)=23.61、p<0.001。
为进一步确认新型城镇化发展状况对农民政策满意度的影响作用，本研究在控制性别、民族、年龄、学历、政治面貌、家庭居住地、收入来源、月均收入、家庭人口数、居住面积等背景变量后，将预测变量纳入回归方程，结果显示：新型城镇化发展状况对农民政策满意度表现出显著的正向预测作用(β=0.75、p<0.001、R=0.34、ΔR=0.29)。那么，这一预测作用在社会经济发展差异较大的东、西部省份之间，是否会表现出显著的不同。为此，我们根据相关方法学建议，即当自变量、调节变量分别为连续变量和类别变量时，需通过分组回归的方法对该调节变量可能具有的效应进行检验。据此，我们对两个省份的样本进行分组回归分析，结果见表3。同样，在控制相关背景变量之后，无论是东部省份的样本分析结果(β=0.78、p<0.001)，还是西部省份的样本分析结果(β=0.70、p<0.001)，新型城镇化发展状况对农民政策满意度均表现出显著的正向预测作用(模型1~模型4)。从非标准化回归系数上来看，虽然东部省份样本的β值高于西部省份样本的结果，但并不能说明二者存在显著差异。因此，我们根据公式
对其预测作用的差异性进行检验，结果显示：Z=1.02(<1.96)。据此可以判定，在新型城镇化发展状况对农民政策满意度的预测上，东、西部省份样本的结果不存在显著差异。
此外，本研究还将两地样本合并，以农民的社会公平感为调节变量，深入考察在何种条件下农民的新型城镇化评价对其政策满意度的影响强弱程度发生变化。将自变量和调节变量进行标准化处理，并获得二者的交互项，依次代入回归方程模型5和模型6，统计分析的结果显示：农民新型城镇化评价和社会公平感的交互项对其政策满意度水平的预测作用显著(β=-0.09、p<0.01)。通过简单斜率检验对社会公平感的调节效应进行分析，结果发现：在社会公平感低分组中，新型城镇化评价水平对政策满意度的影响效应显著(simple slope=0.67、t=13.95、p<0.001)；同样，在社会公平感高分组中，新型城镇化评价水平对政策满意度的影响效应依旧显著(simple slope=0.48、t=11.51、p<0.001)。交互效应的分组比较检验显示：在新型城镇化评价较低的组别中，社会公平感高分群体的政策满意度显著高于那些社会公平感低分群体；但是在新型城镇化评价较高的组别中，不同社会公平感得分群体之间的政策满意度差异则并不显著。
四、结合实地调研的进一步思考
本研究通过对876份入户调查数据的分析，针对新型城镇化发展现状及其影响效应机制等问题获得了一些有意义的研究发现。在此基础上，结合项目组在实地调研中所掌握的个案资料和访谈资料，本文进一步就新型城镇化的发展、推进问题做出如下分析与讨论。
第一，新型城镇化的推进实践必须注意到地方性差异问题。新型城镇化最终的结果不仅仅是简单的城镇建设发展，而是包括物理、社会和心理多个维度的结构变化。从人口结构、生活方式到社会关系、经济运行模式等一系列的变化，使得城镇化发展与基层治理体系的相互适应性关联愈发紧密。甚至可以说，新型城镇化的推进实质上就是一次有关基层治理体系的重构过程。在此过程中，治理的有效性必须关注到地方差异性现实。社会经济发展状况的差异，使得不同地区、省份可能面临的基层治理问题与城镇化的具体要求都有所不同，而无视地方差异性这一事实，则会使治理及城镇化的绩效发生损失。以本研究针对城镇化认知的东、西部调查比较结果为例，从城镇化推进速度到具体的需求偏好，东、西部地区之间均存在明显的差异。东部地区被调查者对于“人口素质提高”、“依法行政”、“控制房价”、“优化城镇化布局和形态”、“环境、食品安全”等问题的关注度具有明显的偏好，而西部地区被调查者对于“收入增加”、“维护经济发展秩序”、“规范土地管理”、“人口户籍”等更为关注。这种差异不仅反映了东、西部地区普通民众的认知和需求差异，更重要的是提示我们，需在具体实践过程中对治理理念、行政措施及推进制度等方面做出适时性的转变。一方面正视发展差异，尊重民众需求，在鼓励公共参与的基础上，使发展成果与民众利益相匹配；另一方面，在政策制定、布局推进、绩效考核等方面，需依各地社会经济发展情况区别对待，避免强制要求的“一刀切”做法。
第二，新型城镇化发展的关键不在于经济发展层面，而在于体制和制度层面的改革。从本研究数据调查的分析结果可知，社会经济发展水平的差异，所带来的普通公众对城镇化的感知差异仍旧是“量”的层面的，而没有延伸至“质”的水平；也就是说，虽然从一些评价指标上看，城镇化与经济发展水平具有对应性，但是城镇化所产生的影响效应没有受到社会经济发展水平差异的影响。与此对应，作为城镇化终极目标的社会公平，不但体现了“以人为本”、追求“人的全面发展”的价值理念，更为重要的是这一目标的确立凸显了新型城镇化推进和国家治理现代化的实现路径。而对于社会公平的目标达成，则更为关键的还是要通过体制和制度层面的改革来实现，这其中包括城乡二元分立的体系、政策制定的城市倾向、城乡居民分配不公、基本公共服务与社会保障的城乡差异等等。以户籍管理制度改革为例，从项目组调研的东西部地区的具体操作情况来看，不论是“整村推进的农转非”城乡户籍一体化管理(基本公共服务、社会保障等的城乡均等化措施没有同步跟进)，还是外来人口落户的积分制改革(非户籍人口72万，三年完成积分落户1126人)，都将只是形式化的。因为如果不将附着于户籍身份中的利益成分剥离，户籍制度改革的意义与作用都只能是非根本性的。因此，新型城镇化的推进，必须基于消除那些造成城乡社会不公事实的体制和制度层面的改革举措，进而真正实现公民基本权利的保障与平等。
第三，新型城镇化推进过程中要预防和重视内隐性社会矛盾的形成与解决。有关这一方面的内容，其实是与城镇化建设进程中的公众社会公平感知相联系的。一方面，由于既有体制或制度、政策所累积的城乡居民权利不平等，势必会使一部分群体在城镇化推进过程中形成“逐利”行为。例如，在城中村改造等过程中出现的城镇居民要求“非转农”的反势现象，这需要在政策制定与执行过程中秉持原则、强化制度。另一方面，主要集中体现在城镇化发展推进中形成的新的矛盾或利益纠纷，对于这部分问题，如果不能够妥善解决，则势必会强化社会心态中的不公平体验，成为今后一段时期隐性的社会冲突焦点。例如，在农村征地补偿问题上，不仅要有合理的补偿标准和政策落实监管，更为重要的是要从社会保障的角度切实解决失地农民今后的生存问题，这需要在就业、住房、教育、医疗等一系列问题上通盘考虑。否则，这种基于城镇化发展所形成的新的公平感知失调，将为后续的城镇化影响效应留下负面结果。这也就是一再强调城镇化过程中必须遵循“效率与公平一致性”的重要原因。
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