公益诉讼入法迈出制度破冰第一步 司法实务界人士称：明确启动主体公益诉讼难度方可降低
8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过关于修改民事诉讼法的决定。修改后的民事诉讼法主要围绕完善调解与诉讼相衔接的机制；进一步保障当事人诉讼权利；完善当事人举证制度；完善简易程序；强化法律监督；完善审判监督程序；完善执行程序7个方面内容进行了调整。
从9月5日起，政法·司法版将连续刊发“新民事诉讼法看点”系列报道，结合基层司法实践的试点探索情况，对修改后民诉法的新增内容进行详细解读。
云南曲靖铬渣污染、渤海湾蓬莱19-3油田大面积溢油、山西近百名儿童接种高温变质疫苗死亡……近年来，每当发生由环境污染和食品安全等问题引发的侵害公共利益事件，公益诉讼都会成为全社会关注的焦点。
针对司法实践中的情况，本次民事诉讼法大修首次写入公益诉讼内容，被视为最大亮点。
“尽管一些地方已先行试水，但全国范围内公益诉讼获胜的案例之所以少之又少，立法缺失是重要原因。”今天接受《法制日报》记者采访的多名司法实务界人士均表示，新规定使中国公益诉讼制度迈出了法律制度破冰的一大步。
不直接受害也能起诉
新修订的民诉法规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
2009年，江苏省无锡市中级人民法院受理了一起粉尘污染案，该案后来被称为“社团环保公益诉讼第一案”。当时，原告中华环保联合会由于来自北京，主体资格遭到质疑:江苏的港口污染和你有什么关系?
“事实上，这样的质疑一直存在。”江苏省无锡市锡山区人民法院环保合议庭负责人、曾承办过江苏省首起由检察机关提起公益诉讼案件的法官姚坚告诉记者，因为原民诉法规定“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，因此将大量有公益诉讼需求的主体拒之门外。
虽然只有比较笼统的法律依据，但是由于意识到“不开展公益诉讼，环境司法保护就难以取得实效”，贵阳、无锡、昆明等地的法院先后义无反顾地开始了艰难的探索。
“由于缺乏立法支持，我们遇到的最大尴尬是‘无米下锅’。”姚坚透露，成立4年来，无锡中院环保法庭受理的公益诉讼案件屈指可数，且基本是由检察机关提起；基层法院环保合议庭收案更少，如锡山法院只受理了两起。
对于此次公益诉讼入法，姚坚表现得十分高兴:“以往办案只能依靠民事侵权责任法与环境保护法的零散规定，民诉法新增公益诉讼条款，无疑提供了明确的法律依据。”
云南省人民检察院民行处处长张迅也认为，“新条款虽然仅仅是制度建立的开始，但这项制度慢慢地会建立健全，民行检察也将有更大作为。”
中华全国律师协会宪法与人权委员会秘书长李轩表示，公益诉讼入法，不仅有助于完善民事诉讼制度体系，促进社会公共利益的有效维护，遏制针对不特定多数人的相关违法侵权行为，而且有助于在消费者维权、反垄断、食品安全、环境保护等众多公共领域形成公民积极参与社会管理的可喜局面，进而从根本上促进现代公民社会的培育、建构和养成。
适宜主体仍是未知数
公益诉讼虽然被视为本次修法的最大亮点，但仍有一些人特别是环保界人士认为，新法对于启动公益诉讼主体的表述依然不够明确。
全国人大常委会对此的解释是:可以在制订相关法律时进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。这意味着，新的司法解释出台之前，主体还是未知数。
记者所采访的各位司法实务界人士均认为，“法律规定的机关和有关组织”应当作狭义理解，仅指现行法律直接、明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织。那么，目前只有海洋环境保护法中明确规定，海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼。如此一来，此前业界普遍认为最为适宜提起公益诉讼的检察机关，甚至都被排除在“法律规定的机关”之外。
“可以预见，未来5至10年内新增加的法律规定不会太多。这种限制无疑有些保守，将会使公益诉讼制度的实际功能打折扣。”李轩担心，在司法解释出台前，甚至暂时可能出现法官以无法律认定诉讼主体为由，拒绝检察机关及其他组织提起公益诉讼而出现“青黄不接”的局面。
让李轩感觉有些“意犹未尽”的还有，此次公益诉讼立法将公民个人排除在诉讼主体范围之外。在他看来，公民个人参与发起公益诉讼，在较大程度上能够起到纠正违法行为、促进依法行政、维护社会公共利益的作用。
“为了切实保障社会公共利益和培育公民社会，应开放和鼓励公民参与公益诉讼。”李轩表示，对于有关方面担心公民可能滥用、误用公益诉讼的问题，可以考虑设置前置程序加以解决。
落地生根需规则跟进
此次虽然以立法形式明确承认了公益诉讼概念和制度，但是接受采访的司法实务界人士不约而同地告诉记者:要让这个概念真正走入司法实践，打开公益诉讼的方便之门，还需要细化有关规范，制定配套的执行细则。
“最高法可能即将启动相关司法解释的制订工作。”姚坚期望，司法解释能够在条款执行的落实上进一步作出规定，以增加司法实践的可操作性。
张迅则希望，司法解释能够明确检察机关作为公益诉讼主体的地位。他表示，检察机关作为法律监督机关，代表的是国家利益和社会公共利益。不仅具有较高的法律地位和独立性，而且跟社会团体和公民个人相比，人财物等方面更具优势，同时还没有滥用诉权等问题，因此代表社会公益提起公益诉讼更为适宜。
李轩期待有了立法依据后，司法机关能够以更加积极的姿态介入公益诉讼，对公权力不作为或垄断行业滥用优势地位等侵犯公共利益的行为，作出相应制裁或者纠正，成为公众权利保障的最后堡垒。
他还建议，在主体方面，最高人民法院可适当作出从宽解释并允许各级法院进行进一步探索；在程序方面，应当在准用普通诉讼程序之外就特殊事项作出特别规定；在举证方面，适当引入举证责任倒置规则，合理平衡原被告之间的举证负担，并适当强化人民法院的调查取证义务，甚至引入“专门调查委员会”机制；在判决执行方面，应建立未起诉的利害关系人申请适用判决机制。
“公益诉讼是保护公共利益的最后途径，并非唯一路径和最佳路径，社会也不宜寄予太高期望。”姚坚解释说，事先预防才是保护环境的最佳方式，公权力机关在作出公共决策时就应该充分考虑保护公共利益。
专家观点
“公民能否提起公益诉讼，是衡量公益诉讼制度是否完善的重要标准。但是在公益诉讼程序和裁判制度从私益诉讼中独立出来之前，即使赋予公民提起公益诉讼的资格，也会在司法实践中遇到诸多无法处理的问题。”中国政法大学诉讼法学研究院副教授谭秋桂今天接受《法制日报》记者采访时表示，新修订的民事诉讼法在这一问题上采取谨慎的态度可以理解和接受。
谭秋桂认为，修订后的民事诉讼法对公益诉讼的原告主体资格作出了原则性规定，为法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼提供了法律依据，这是公益诉讼立法上的重大进步，对于维护社会公共利益具有重要意义，也是立法适应社会需要的体现。
“当然，诉讼主体资格的特殊性只是公益诉讼区别于私益诉讼的一个方面，公益诉讼的程序和裁判制度仍有待独立与完善。”谭秋桂说，应当通过试点积累经验，在条件成熟时构建区别于私益诉讼、系统而完善的公益诉讼程序和裁判制度，进而将公民纳入到公益诉讼主体中来。
