上海师范大学教授萧功秦是主张新权威主义现代化理论的代表学者。最近他在《超越激进主义》一书中特别强调了务实改革与中道理性的作用,他认为,当前中国的“强国家—弱社会”官僚威权体制已经造成了诸多困境。强势国家虽然在转型过程中起到重要作用,但如果不发展“强社会”,面对正在抬头的左的与右的激进主义思潮,中国可能陷入动荡的民粹主义陷阱。萧功秦还认为,发展公民社会,充分训练公民的民主素质是中国最终走向宪政民主的必要一步。就目前国内正在进行“小政府大社会”改革试验的话题,本刊记者专访了萧功秦。
中国模式是“强国家弱社会”
《南风窗》:中国一些地方正在进行“小政府大社会”改革。您有一个判断,认为中国模式就是“强国家弱社会”,在您看来,“小政府大社会”和“强国家弱社会”的差别在哪里?
萧功秦: “小政府大社会”实际上是从西方的历史路径当中产生的西方的一个现实。他们的社会一直很发达,国家基本上是一个“守夜人”的作用,在国家与社会关系上,社会为主,政府为辅。小政府、大社会就是表述这种关系。
而中国现在是大政府,小社会,也是历史路径形成的。建国以后,我们只有国家没有社会。建国后的体制是单位所有制,单位是国家的基层细胞,社会转变为国家附属的单位,失去自主性,那时“只有国家没有社会”。改革开放以后,社会开始逐渐生长出来,尤其在经济领域社还是有自组织性,但是我们的社会发育还比较迟缓。
原因有几方面,一个很重要的原因是政府比较担心社会自组织冲击政治稳定,政府比较防范这一点。一旦有社会自组织现象出来,我们往往采取不留社会空白点的方式,让党与政府组织去管控它。我们过去10几年来对非政府组织登记的规定一直很苛刻。社会虽然有发育的需要,但始终受到很大的限制。由于政府有强大的经济资源与税收能力,政府的力量变得越来越强大,于是就形成了“强国家弱社会”的现实。
从长远的理想发展模式来说,在中国提出“小政府大社会”的方向是对的,未来几十年后的中国也应该变成一个“小政府大社会”。但目前来说,要看到中国的特殊情况,作为一个非西方的后发展国家,国家在发展功能上还必须承担重要的整合功能,转型动员功能与维持秩序的功能,而且从历史上说,用学术语言讲,千百年来的传统中国就是一个“亚细亚生产方式”的东方农业专制型国家,这样的国家历来就承担着西方国家所未承担的更多的功能,例如防洪、抗灾、赈灾等等。
对中国比较现实的说法,是让国家小一点,社会大一点,政府的一些功能要转移给社会,让社会活力发挥出来,让社会的自主性和自治性能够显示出来。一步到位当然是不可能的,否则欲速不达。
《南风窗》 : “小政府大社会”改革中的一个提法是政府要又小又强,既是小政府也是强政府。您怎么理解这种说法?
萧功秦:又小又强,更多的是政府要提高效率,服务要到位,从这个意义上讲,是强政府,但是摊子不能铺太大。总体来说,社会没有发育起来以前,要把政府的功能完全转移给社会,这还要有一个过程。我觉得现在首先的一个工作,要让社会的自我管理能够发展起来,随着发育的程度,再来调节政府和社会之间的关系。不能说一步到位,在社会成熟起来之前,不能完全放权给社会。“小政府大社会”是一个长远的目标,我们要经过比较长的努力才能实现这个目标。现在主要工作是,政府让社会的发育逐渐成熟,随着成熟的程度来决定放权的程度。这个方向是对的,这可能是中国未来二三十年的重中之重,中国下一步的发展战略实际上就是发展社会,从“强国家弱社会”变成政府与社会之间形成比较均衡的关系。
《南风窗》:是不是说“强国家弱社会”模式是不可持续的?
萧功秦: “强政府弱社会”当然可以持续,但是从社会善治的角度来说是不可持续的。现在的强社会体制必然是由官僚统治的体制,官僚势力会变得越来越强有力,换言之就是“官本位”。政治、经济、文化等功能,都由政府来承担,而政府又不可能把所有事情都搞好。如果硬要承担,当然可以持续下去,但是这种模式会造成很严重的问题。
我把它概括为“强国家弱社会”体制的“五大危机”:一是造成威权精英阶层的自利化倾向,官员腐败可能借助权力庇护网络如虎添翼;二是形成贫富两级分化的困境;三是高额税收导致国富民穷的困境;四是“国有病”困境,国企垄断加剧了“国进民退”,进一步造成严重的社会不公;五是社会创新能力弱化,社会价值劣质化,社会普遍缺乏人文精神。人文价值不是一个灌输的过程,是社会自发生长发育出来的。要克服这些危机,只有靠发展社会组织,增加社会对国家与政府的制衡能力来解决。
最小共识
《南风窗》:中国社会当前几种主要思潮如何看待政府与社会的关系?几种思潮中是否存在最小共识?
萧功秦:自由派更多强调哈耶克“团结工会”式的社会组织,在与政府抗争的过程中,形成自由的边界,很多激进的知识分子想象的公民社会就是这种模式,这也是欧美模式。但是我觉得,世界上大部分国家都不是这种模式,作为中道理性主义者,我特别强调非西方的后发展国家的特殊性。非欧美国家基本上还是政府主导型的公民社会发展模式。这就是“法团主义”,也就是政府通过设置民间团体,让它们更多表达民间利益,代表民间利益群体与政府之间形成协商。法团主义最初是国家法团,再慢慢发展成社会法团,越来越多代表社会利益。
至于新左派,他们更多强调代表底层利益的国家干预社会经济的权力,强调国家向弱势群体倾斜,进行财富再分配的能力。他们有许多人对社会本位不感兴趣,而是更期待出现一个超常魅力的人物来代表人民的利益。
大多数人能够接受的方案应该是:“希望公平多一点,福利增加一点,干部管得严一点,腐败少一点。”以这个标准来看,政府渐进地向社会放权让利,让社会组织能够发育,我想这个是大家都能接受的。
《南风窗》:既然国家非常强势,并且存在部分官员“自利化”倾向,政府未必愿意主动向社会放权。
萧功秦:对于非西方的后发展国家,在现代化起步的初期,强势政府具有不可否认的重大贡献。像在中国,政府在经济转型、防洪抗灾、保持政局稳定方面都有非常重大的作用。所以我在改革开放初期非常强调新权威主义。但问题是,当我们经过30多年发展以后,社会已经多元化了,如果还继续采用“强国家弱社会”这个体制的话,我们就陷入了一个“官僚主义的自我循环”,也就是官僚体制自我膨胀的过程,因为政府有很多钱,可以用于自利,用高税收来维持高额的豪华的“三公”消费等等。与此同时,社会又很弱,完全无能为力,就会陷入恶性循环,社会不满又会被政府解读为政局稳定受到干预,政府就要更加强,更不允许社会发展。用我自己的话说,中国进入了“再官僚化”的过程。
《南风窗》:为什么说发展强社会是解决“强国家弱社会”困境的必要途径?
萧功秦:对于社会太弱的弊端,严复在百年之前就已经讲得很清楚了。这里我想再读一下严复写的《法意按语》中的一段很精彩的话给读者听一听。严复在书中写道:“吾游欧美之间,无论一沟一渠,莫不极治缮葺完,无往非精神之所贯注而己,反观吾国,虽通衢大邑,广殿高衙,莫不呈抛荒之实象,盖吾国公家之事,在在任之以官,官之耳目手足有限也,考绩之所不及,财力之所不供,彼于所官之土,固无爱也,而著籍之民,又限于法,虽欲完治其地而不能,若百千年之后,遂成心习,人各顾私,而街巷城市,遂无一治者。夫人于所生之地,是宜有无穷之爱者也,而谋国者,以钤制其民之私(为)便,必使之无所得为于其间,而主其地之官员,以文法之繁,任期之短,一无可施,……通国之民,不知公德为何物,爱国为何语,遂使泰西诸邦呼支那为苦力之国。”严复还认为,“中国要谋自强,议院代表之制,虽不既行,而设地方自治之规,使与中央政府所命之官,和同为治,合亿兆之私以为公,则不容一日缓者也。”严复这段话说得实在太好了,好像就是专门为我们现在说的。百年了,中国在这方面居然没有什么大的进展,实可痛心。
《南风窗》:对于中国进一步改革路径,您有一个方案是首先发展经济,完成经济转型和起飞后,再到民生建设,然后是发展公民社会,最后再到宪政民主。有人提出,包括企业家柳传志也说,进一步改革应该从党内民主开始。是否只有国家内部首先形成制约,才能容许公民社会等外部制约的存在?
萧功秦:我认为应该以公民社会发育作为未来发展民主的起点。给公民社会更多的自由作为发展的起点。党内民主如果没有社会民主作为支持的话,就没有外部推动力,公民社会是党内民主的实实在在的驱动力,如果没有社会压力,体制内部的精英凭什么要搞民主,凭什么要两个人去争一个东西,我们两个人来分这个东西就可以了。这就会造成“分账制”的结果。
缺乏社会自治这一块,单纯的党内民主,无非就是三种情况:一是前面说的内部分账制;二是形式主义,做做样子,给上面与老百姓一个交代,走过场;第三种情况是,如果社会出现大危机,党内民主可能会变成党内民粹主义,因为缺少民主训练,缺少公民社会训练出来的公民文化。最后可能变成谁口号喊得响,谁就得到更多人的支持,就容易产生民粹。所以社会民主作为一种起步,和党内民主应该有一种协调,应该要双管齐下。
以渐进的方式放权让利
《南风窗》:您为什么认为发展公民社会之前要进行民生建设呢?
萧功秦:市场经济发展的自然结果会造成“分利化”和贫富两级分化,会造成严重的社会不公平。作为发展型的权威体制,有必要通过民生建设与转移支付的有效手段,来减少社会不公所产生的弱势群体中的挫折感,减少社会矛盾,只有在这些问题解决后,公民社会的建设才不会造成不稳定。众所周知,公民社会是自主表达的平台,如果民生与社会不公问题没有解决好,充满社会不满的人们就会在这个平台上挑战现存秩序,甚至会在政治参与过程中出现“井喷”,那也会造成社会的不安定,这是发展中国家在现代化过程中陷入危机的原因之一。
《南风窗》:是不是说,如果社会上存在大面积不满,公民社会就会存在不稳定性?
萧功秦:所以说不能突然间公开,否则有可能在公民社会中选出最激进的人。我觉得大部分中国人是比较稳健的,所以我提倡法团主义,政府通过渐进的方式放权让利,搞活社会,首先培养有合作精神的组织,这是一条比较稳健的道路。
《南风窗》:法团主义强调国家控制,它所培养出来的公民组织,并不能成为民主素质的训练场,会不会只是“二政府”,同样也沾染上“体制病”,并不能承担发展公民社会的功能。
萧功秦:是这样的,因此我提出,发展法团主义的同时,应该让一些和现存制度认同度比较高的社会团体,应该让他们首先成立起来,比如企业家协会、商会等等,像这些条件比较成熟的,可以给他们比较大的自由空间。我所理解的法团主义,不是政府简单去管理社会,而是让法团代表社会和政府进行协商。当然这个发展过程并不一定就是理想的,要去尝试,通过“试错”,一步步解决问题。
《南风窗》:从改革开放以来,政府对社会发展的观念有什么变化?
萧功秦:就我所知,开放社会组织应该是现在政府高层的共识。在很长一段时期里,党内的主流观点是要加强对社会组织的管理;不留社会空白点,长期以来被认为是维持政治稳定的好经验。但这条路已经走到极端了,社会问题越演越烈,出现了大量群体事件。原来的认识是要进一步压缩非政府组织的空间,但是后来吸收了更多国外经验后,认识到非政府组织并不是“和平演变”的背景,很多都是民间的慈善组织,因此思想逐渐转变过来。“钱云会事件”出现后,地方政府的话没人听。最后还是公民社会组织出来,说了一些公道话,说“那个地方太热闹,根本不是预谋杀人案的理想现场”,这话老百姓马上就听懂了。由此可见,公民社会作为中间人,其实是化解了矛盾。这个事件对政府来说有正面意义。
“钱云会事件”正说明了公民社会有积极作用。在民间,现在很多自由派的人,包括人文知识分子,也不是单纯鼓吹公民社会,而是很低调地在做事情,做了公益等有意义的事情。从总体上我还是比较乐观。