内容提要：在中国，城乡二元结构不仅是一种自然的产业结构差异，更是一种国家主导的制度设置。在新中国成立后的前30年，城乡二元结构因为存在明显的“城市偏向”和对农村的政策歧视而具有某种意义上的“剥削性”。1990年代末期以来，随着市场经济的发展、人口流动的加剧以及国家惠农政策的推行，中国城乡二元结构的“剥削性”不断弱化，而“保护性”的功能则不断增强。维持“保护型”的城乡二元结构，使广大农民在市场经济中“进可攻退可守”，不仅对农民的利益保障意义重大，而且有利于维护社会结构的弹性，对农村的社会稳定和国家的经济发展具有战略性的价值。从这个意义讲，国家推行新型城镇化建设，其目标不应是以激进的方式打破城乡二元结构甚至消灭农村，而应是进一步削弱城乡二元结构的“剥削性”，强化其对农民的保护功能。
关键词：城乡二元结构/剥削型/保护型/社会结构的弹性/新型城镇化
城乡关系的核心问题是城乡二元结构，这种二元结构在多数发展中国家都存在，主要表现为产业结构的城乡差异。在中国，城乡二元结构不仅仅是一种内生的产业结构差异，更是一种国家政策主导的制度设置。在新中国成立后的前30年，城乡二元结构因为存在明显的“城市偏向”和对农村的政策歧视而具有某种意义上的“剥削性”。对于这种“剥削性”的城乡二元结构，一直遭受学者的激烈抨击，认为城乡二元结构是造成城乡对立并最终制约中国整体经济社会发展的根本因素。半个多世纪过去了，中国在很多方面都发生了翻天覆地的变化，那么当前的城乡二元结构是否也不同于以往呢？可能的结果有4种：(1)在各种因素的影响之下，城乡二元结构进一步固化，城乡之间的不公平日益严重。(2)没有变好也没有变坏，城乡二元结构一如既往地存在。(3)城乡二元结构逐渐松动，城乡之间的不公平慢慢减少。(4)城乡二元结构逐渐从原来的“剥削型”转变为“保护型”，使农民可以从中获得收益。这也是最为乐观的结果。为了弄清楚当前城乡二元结构的性质，我们需要从经验入手，对城乡关系的历史变迁进行仔细梳理。
城乡关系是指城市与乡村在人、财、物等方面的各种关联，包括城乡经济关系、城乡社会关系、城乡政治关系、城乡文化关系等。在所有的城乡关系中，经济关系是最为重要的一种，它在很大程度上决定了城乡之间的社会、政治和文化关系。
在城乡经济关系中，最为典型的是存在于多数发展中国家的城乡二元结构。在《二元社会经济学与经济政策》(1953年)一书中，荷兰经济社会学家伯克最早指出：荷兰殖民地印度尼西亚是一个典型的二元结构社会，即殖民主义输入的现代社会与当地传统社会并存[1]，该理论对后来的经济社会研究产生了很大的影响，其中以美国经济学家刘易斯的“二元经济结构理论”最为知名。在1954年发表的《劳动无限供给条件下的经济发展》一文中，刘易斯指出：发展中国家一般都存在2种性质不同的经济部门，即农业部门和工业部门，2个部门在生产规模、生产方式、生产效率、资本运用、收入水平等方面都存在明显的差异，而且农业部门依附于工业部门；同时，刘易斯将经济发展的过程归结为经济结构转变的过程，即农业比例逐渐下降而工业比例逐渐上升的过程[2]。二元经济结构进一步塑造了城乡之间的政治、社会、文化差异，从而形成城乡区隔的二元结构社会。
从世界历史看，绝大多数国家都经历了城乡二元结构的发展阶段。城乡二元结构体现了工业化进程中“城乡分离”的基本特征，是“工农业发展水平还不够高的表现”[3]。实际上，“城乡分离”在古希腊罗马时期就已经出现，而工业革命则进一步加速了“城乡分离”的进程，使其从地中海和大西洋沿岸蔓延到整个欧洲大陆。而随着欧洲殖民主义的输出，“城乡分离”的范围进一步向美洲、东亚和南亚次大陆蔓延[4]。
农业部原政策研究中心“农村工业化、城市化课题组”较早对中国的城乡二元结构展开研究。课题组于1988年发表了题为《二元社会结构——城乡关系、工业化、城市化》的研究报告，该报告将城市社会作为一元，农村社会作为另一元，并指出两者在户籍制度、住宅制度等方面存在巨大的差异，俨然形成了两大社会阶层[5]。此后，有关中国城乡二元结构的研究始终没有停止过，然而主要的观点几乎没有大的变化，即强调城乡二元结构对农村的歧视和“剥削”。
中国城乡二元结构的形成与发展，不仅有与其他国家相同的原因，如市场分工的深化，更有中国自身特殊的原因。大致而言，中国城乡二元结构的形成与发展可以分为3个阶段。
第一阶段(1840-1949年)。在国外工业文明与市场经济的冲击下，中国传统的“城乡分离”进一步加速。在这一阶段，中国农民一方面受到外国资本的掠夺与剥削，另一方面则受到城市官僚资本、买办资本甚至民族资本的掠夺与剥削。这一阶段的城乡二元结构与外国殖民侵略有关，也受到国内资本主义兴起的影响。
第二阶段(1949-1978年)。在这一阶段，社会主义新中国面临着全球资本主义的封锁，如何快速实现工业尤其是重工业的发展成为当时最为紧迫的战略问题。在中国共产党看来，只有实现工业化才能最终解决中国的贫困落后，并逐渐打破资本主义的封锁。在这种理念的指导下，中国逐渐采取了苏联的社会主义工业化模式，即依靠建立单一的公有制和计划经济来推行优先快速发展重工业的战略。为确保该战略的有效实现，新中国实施了农业产品不等价交换、农业合作化、统购统销和要素流动控制等一系列固化城乡差异的法律政策。这些法律政策造成了农业对工业、乡村对城市长期而巨大的贡献与牺牲。
第三阶段(1978-2003年)。改革开放以来直至农村税费改革，在以经济建设为中心的市场化导向的驱使下，国家逐渐从农村公共服务中退出，导致中国城乡二元结构进一步激化。城市尤其是东部沿海城市由于国家政策的支持，取得了突飞猛进的发展，而农村尤其是中西部农村则长期处于落后的状态，城乡之间的区隔日益扩张。
资料来源：根据历年《中国统计年鉴》的数据制图。
图1 1978-2013年中国城乡居民收入比
图1显示的是1978-2013年的中国城乡居民收入比，从中可以发现，在2003年之前，除了少数几个年份，城乡居民收入比一直呈上升趋势。这从一个侧面反映了中国城乡二元结构的固化。可以认为：从1949年新中国建立到2003年，城乡关系的实质基本上是农业和农村支持工业和城市的发展。1978年以前，在农业剩余非常有限、工业资金不足的条件下，农民主要是通过提供农副产品而不进入城市的方式，来为工业和城市的发展提供农业剩余产品和降低工业发展成本；而1978-2003年，当农副产品在1980年代前期已经基本满足城市需求的条件下，农民和农村则主要是通过直接投资(乡镇企业)和提供廉价劳动力(大量农民工)等方式，推动工业化和城市化的发展[6]。
总体而言，2003年之前中国的城乡二元结构具有明显的“城市偏向”，农村的发展空间受到强烈的挤压，从而导致城乡之间的差异越来越大。
作为中国城乡关系的核心内容，城乡二元结构是通过一系列的制度建立起来的。这些制度包括户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、生产资料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等[7]，它们共同形成了一种“城市偏向”，对乡村具有“剥削性”的城乡二元结构。陆学艺先生甚至认为：“三农问题的病根是城乡二元结构。”[8]概括而言，城乡二元结构的制度基础主要包括3类：一是人口流动管理制度，二是城乡产品交换制度，三是财政资源分配制度。
(一)人口流动管理制度
农村人口被捆绑在土地上，无法自由流动，为城乡二元结构奠定基础。对农村人口流动的限制，主要是通过粮食供应制度和户籍制度实现的。为了确保城市居民的商品粮供应，中国从1953年开始实行粮食的统购统销政策，限制农村剩余劳动力进城就业。1956-1957年，国家先后6次作出关于制止农村人口外流的指示。1958年，第一届全国人民代表大会常务委员会颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，规定“公民由农村迁往城镇必须持有劳动部门录用证明、学校的录取证明，或者城镇户口登记机关的准予迁入的证明”。1962年，第1个人口迁移规定《公安部关于处理户口迁移问题的通知》正式出台，明确规定“对农村迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制”，以严格控制乡城迁移(农转非)为基本特征的传统户籍制度基本确立。1975年，第四届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，删除了原有的“居民有居住和迁徙的自由”条款。1977年，国务院批转公安部第2个《关于户口迁移的规定》，首次明确“商品粮人口”和“农转非”概念，进一步强化了城乡人口的界限和城乡分离的二元社会结构。
(二)城乡产品交换制度
城乡产品的不等价交换，形成农村支援城市的经济格局。从1950年代开始，中国实行对粮、棉、油、生猪等重要农副产品的统购统销政策。农民必须按政府规定的价格和指定的品种、数量向国家出售农副产品，而国家也为此向农民提供某些限价生产资料和生活用品。该政策的后果是：农副产品的收购价格大大低于它们的市场价格和实际价值，而限价提供给农民的生产资料和生活资料又不足以补偿农民的损失，两者之间存在价格剪刀差，农民在无形之中处于“被剥削”的状态。据统计，1952-1989年，国家通过工农产品“剪刀差”和农业税收，从农村中吸取资金7000多亿元，约占农业新创造价值的1/5，超过了当时国有工业企业固定资产原值；1990-1998年，国家通过财政、税收、工农产品价格“剪刀差”和银行储蓄等渠道，又从农村吸取资金19 222.5亿元(见表2)。由此可见，从新中国诞生到1990年代末，我国农民为国家工业化和城市化的发展提供资金积累达2万多亿元，大约相当于同期我国社会资本存量的2/3[9]。从这个意义上讲，农村为城市工业的发展作出了巨大的贡献。
(三)财政资源分配制度
国家对农村的财政投入严重不足，城乡社会资源分布不平等。在“剥削型”城乡二元结构下，我国的财政支出绝大部分用于城市，社会福利制度只针对城市居民。1953-1978年，在城乡基本建设构成中用于农村的，除3年调整时期达到26.2%外，其余几个五年计划都在16%以内；而城市工业的投资比例却长期高于70%，有的甚至达到75%。1979-1990年，国家基本建设投资总额由501亿元增加到1703亿元，增长2.4倍；而农业基建投资总额由53.3亿元增加到70.4亿元，仅增加了32%。期间，农业占基建投资总额的比例从10.6%下降到4.1%，1992年降到2.8%，1993年降到1.9%，1994年降到1.7%(见表3)。在卫生资源方面，国家的投资一直都是向城市倾斜。1990-2000年，在农村卫生总费用中，政府投入的比例由12.5%下降到6.6%；全国新增的卫生经费投入中只有14%投到农村，其中有89%成了“人头费”，真正成为专项经费的只有1.3%。2000年农村人均卫生事业费仅有12元，相当于城市人均卫生事业费的27.6%。在教育资源方面，城乡之间也有非常大的差别。2000年全国教育经费为3 849亿元，其中用于农村义务教育的经费为919.9亿元，仅占全部教育经费的23.9%①。
户籍制度以及附着在户籍制度之上的各种资源的不平等分布，构成了“剥削型”城乡二元结构的内核。农民无法自由流动，城乡产品的不平等交易以及“城市偏向”的财政投入，造就了“一个中国，两种身份”的城乡分割体系，严重影响了农村的可持续发展，最终也不利于国家的整体发展。
对于新中国成立以来通过人为制度建构所形成的不平等的城乡二元结构，学者举出大量的证据加以批判。这些批判不无道理，但是作为一种客观的研究，需要更冷静地分析城乡二元结构产生的历史背景及其特殊意义。
作为社会主义新兴政权，新中国一成立就面临国际资本主义势力的封锁，发展独立自主的经济体系必须建立自己的工业化体系尤其是重工业体系。发展工业体系，一方面是国家经济建设的基本需求，另一方面也是当时冷战形势下备战的军事需要。因此，不尽快发展自己的工业化体系，中国新生的政权将无法在世界民族之林立足。
在资源禀赋先天不足的情况下，要在短期内实现优先发展工业，尤其是重工业的赶超任务，只能借助于强有力的政治动员机器，在有限的时间内集中全国并不富裕的物质资源用于工业生产。正是在这样的历史情境下，国家作出了城乡分割发展的政策设计和制度安排，通过“牺牲”农村，为城市发展现代工业提供尽可能多的资源。
历史地看，通过新中国成立后前30年的努力，中国建立了完整的工业化体系，甚至研发了自己的“两弹一星”，为改革开放之后中国的大发展奠定了坚实的产业基础。毋庸置疑，改革开放以来中国的迅猛发展令世人瞩目，而这其中就有城乡二元结构的历史功劳。虽然中国的经济大发展是以广大农村的牺牲为代价而得来的，这一点并不令我们引以为豪，但是在当时冷战的国际格局和国内一穷二白的历史情境中，国家制定工业发展的赶超计划，并据此设置城乡分割的二元体制，有着难以超脱的历史合理性。
2003年以来，随着市场经济的进一步开放和人口的大规模流动以及国家惠农政策的推行，城乡二元结构的“剥削性”不断弱化。当前，户籍已经不再是一个影响农民市民化意愿的主要因素，很多农民不愿意为了城市户口而放弃农村的土地，有些地方甚至出现了“非转农”的现象。可以认为：“保护型”的城乡二元结构正在形成，其核心要义是：在经济发展尚无法为绝大多数农民提供稳定的城市就业，且国家尚无法为绝大多数进城农民提供高水平社会保障的情况下，让农民可以在务工失败后回归农村是一项最基本的人权。
“剥削型”城乡二元结构是建立在户籍制度以及附着在户籍制度之上的各种资源不平等分配的基础之上的，其核心要义在于农民相对于市民的不自由和不平等。2003年以来，随着农业税费的取消以及各项惠农政策的推行，城乡二元结构的“剥削性”不断弱化，而“保护性”功能则不断增强，城乡居民收入比逐渐缩小(见图1)。
作为学术化的概念，城乡二元结构第1次在党的文件中出现是十六届三中全会的公告。十六届三中全会提出要逐步改变城乡二元结构，建立社会主义市场经济体制。十六大以来，中央之所以强调通过城乡统筹来解决“三农”问题，一是中央对当时的城乡矛盾有危机感，意识到如果城乡差距进一步扩大，城乡矛盾进一步尖锐，将对整个经济社会发展非常不利；二是国家改变城乡二元结构的各方面条件逐步具备，2004年我国的GDP已经超过13万亿元，财政收入达到2.6万亿元，完全可以在城乡统筹发展方面有所作为[10]。
近年来，公共财政覆盖农村的范围不断扩大，初步建立了促进城乡经济社会一体化发展的制度框架：取消农业税费，对农民实行直接补贴；全面实施农村义务教育经费保障机制改革；个人缴费、集体补助、政府资助相结合的新型农村合作医疗制度等。其中，2003年开始试点和推广的新型农村合作医疗制度，到2013年年底已全面覆盖有农业人口的县(市、区)，参合农民达8.02亿人，参合率为98.7%。2013年，全国累计19.42亿人次享受到补偿，当年基金支出达2909.2亿元。全面建立和完善农村最低生活保障制度，截至2013年年底已将5388万人纳入农村低保，全年各级财政共支出农村低保资金866.9亿元，比上年增长20.7%，其中中央补助资金612.3亿元，占总支出的70.6%。2013年全国农村低保平均标准2434元/人、年，比上年提高366元，增长17.7%。2003-2007年的5年间，中央财政用于“三农”的资金投入累计达1.56万亿元，相当于前10年(1993-2002年)的总和，年均增长17.8%，高出同期中央财政支出增长率1.9个百分点②。
农业税费的取消、农业补贴的增加以及农民可以自由到城市务工，使得城乡二元结构的“剥削性”不断淡化。为缓解农村社会矛盾，减轻农民负担，国家从2003年开始进行农村税费改革，到2006年直接取消了农村税费制度。现在农民种田不仅不需要缴纳税费，而且还能享受国家不断增长的农业补贴。附着在土地上的价值不断增长，不少原来放弃土地的农民又返回来要求重新分地。当然，当前农民的收入只有一半来自务农，另外一半则来自于城市务工。随着粮食统购统销政策在1985年被取消，中国最后一种票证——粮票在1992年也被废止，中国的市场经济不断开放，城市经济对劳动力的需求与日俱增，国家对农村人口流动的控制逐渐放松。从1990年代末期开始，大量农村剩余劳动力涌入城市，推动了中国的城市建设和制造业的发展。
随着城乡统筹的推进，附着在户籍制度(城市户籍)上的利益正在不断减少。1980年代，就业福利取消，国家不再负责城市居民的就业分配；1990年代，粮油福利取消，分配住房的福利也随着房改而逐步剥离。伴随国企改革的推行，各种单位福利也在减少。随着农村医保、社保的建立和完善，目前附着在城市户籍上的福利已经所剩无几。在大多数城市，只要进城务工人员有一份稳定的工作，其享受的社会保障与城市居民无异。当然，由于受制于财政体制以及社会保障的统筹层级，外来人口在社会保障上无法享受来自本地的财政补贴，比如教育和医疗等，但这已经不再是城乡二元结构本身的问题了。
有些学者将征地制度视为新时期城市“剥削”农村的典型，亦即当前城乡二元结构的“剥削性”并未弱化，只是转换成其他形式而已。需要指出的是：改变土地的性质(农转非)属于一种土地开发权，而在多数国家，土地开发权及其相应的开发价值被收归国有，以实现土地“涨价归公”的正义要求[11]。而根据美国学者丁成日教授的研究，中国征地补偿的法律规定实际上是比较高的标准[12]，而且在征地实践中的补偿往往还要高于这个标准，从而促生了一个土地食利阶层[13]。难怪乎大多数的农民都期盼着征地的到来[14]。
相反，农村集体土地制度使得农民在城市务工失败之后依然可以回到农村生活，而城市居民则不允许到农村买地买房，城乡二元结构越来越表现为对农民的利益保护。一方面，城市户籍上的利益正不断减少；另一方面，当前农村户籍上附着的福利则日益彰显。这些福利主要有3种：一是耕地承包权，二是宅基地使用权，三是自有自建的住房所有权。这些福利尤其是表现在城中村和城郊农民征地时的巨大利益。在沿海发达地区和大中城市郊区，农村户籍的含金量已经远远超过了城市户籍。从这个意义上讲，城乡二元结构对农民利益开始起到保护的作用[15]。
一方面，农民不愿意为了城市户口而放弃农村土地。根据2007年武汉大学《农民工问题研究》课题组的调查数据，在农民工不希望成为市民的原因中排在前4位的依次是“城市压力大，不如农村生活舒适”“城市就业风险大，害怕失业后生活没有保障”“城市房价太高，买不起住房”“城市生活费用太高”，分别占22.7%、21.9%、14.6%、11.2%，而选择“没有城市户口，享受不到市民待遇”的农民工比例仅为1.7%。与农民工不希望成为市民的原因的调查结果相类似，农民工的最大愿望同样不是“得到城镇户口，成为市民”(仅占3.6%)，而是“增加工资”“拥有稳定职业”“子女能正常上学”和“在城里拥有自己的住房”(分别占37.8%、33.1%、16.9%、8.7%)。这些调查结果说明农民工对是否取得城镇户口并不看重[16]。另据“2010年国家人口和计划生育委员会流动人口监测调查”的数据，如果不涉及承包地等问题，“80前”农民工愿意转变为“非农户口”的人数占20.15%；如果要求农民交回承包地，愿意转变为非农户口的人数比例下降到11.04%。而“80后”农民愿意转为非农户口的人数占24.66%，如果要求其交回承包地，则愿意转户口的比例就降低到12.80%。换言之，如果要交回承包地才能够转户口，则大约90%的农民工不愿意转为非农户口[17]。
另一方面，个别地方出现了“非转农”现象。近年来城镇化、工业化的快速发展，使得农村尤其是近郊农村的土地大幅升值。很多农民即便长期在城市务工，也不愿意将农村户口转变为城镇户口，因为变成城镇户口后就会失去分享农村土地红利的机会。而一些城镇户籍人口也千方百计想转变成农村户口，希望通过转为农村户口而获得更多经济利益。最为典型的就是2010年浙江义乌发生的195名公务员户口“非转农”事件，当地民间盛传“义乌一个农村户口价值百万”的说法③。
随着各项制度的变革以及国家资源不断向农村倾斜，中国城乡二元结构的性质逐渐发生变化，农民受到的不公平待遇日益减少，而享受的福利则越来越多。从根本上讲，当前的城乡二元结构有利于维护社会结构的弹性，使中国的现代化建设得以稳步推进。
农民工之所以没有转为城市户籍的积极性，是因为当前城市户籍不能为进城农民带来在城市安居的充分保障，他们也难以在城市获得体面安居所需的最低收入条件。相反，当前的城乡二元结构让农民在务工失败之后可以返回家乡，这就使得城乡二元结构有可能成为保护农民这一市场经济中的弱势群体的制度安排[18]。
1.有效降低农民的生活成本
首先，通过城乡之间的代际分工，年轻夫妻一起外出打工获得务工收入，老人在家照顾小孩并继续从事耕作获得务农收入。务农的收入用于日常的生活开支，务工的收入则可以存下来用于子女教育、回家盖房等。其次，农民在生命周期的不同阶段处于不同身份和社会结构位置中，根据需要可以在城乡之间自由切换。年轻时，农民在城市务工，在城市是消费者，在农村赡养老人、抚育小孩；年老时，农民在城市难以生存，心态也逐渐发生变化，回到村庄则成为低成本的生活者。最后，农民的生产生活始终有一定的自给自足性。农村生活所需的粮食、蔬菜以及很多副食，都是老年人利用剩余劳动力依托于土地生产的，这极大地减少了全家的生活支出。相同的生活消费，在城市将是一笔巨大的开支，而在农村却是日耗而不见形的[19]。
2.有效规避市场的风险
在城市务工虽然能获得比务农更高的收入，但是市场并不稳定，一旦经济不景气，技能水平较低的农民工最容易被淘汰。正因为中国独特的城乡二元结构，使进城失败的农民仍可返回家乡，从而不至于形成大规模的城市贫民窟。有人将城中村当做中国的贫民窟，实际上两者有本质的区别。在城中村租房的农民工，一方面希望在城市务工、经商，获得体面的经济收入；另一方面若进城不顺利，他们也会底气十足地说：“大不了回家种田。”[15]2008年受经济危机的影响，大量农民工失业却没有造成巨大的社会动荡，其根源就在于“保护型”城乡二元结构在发挥作用[20]。
3.使老年农民获得应有的尊严
在新农保政策实施前，农村老年人到了70岁，老两口种两三亩地，搞点副业养点鸡，一年几千元收入，也没有什么大的支出。菜是自己种的，房子是自己盖的，基本可以自给自足，甚至每年还可以给孙辈压岁钱。即使种地不利索了，他们却仍然可以种菜，仍然可以养猪养鸡，仍然可以从事力所能及的副业。因为有土地，他们可以通过劳动来锻炼身体，从劳动中获得意义，从而维持老年人应有的尊严[21]。
4.维系农民生活的意义与价值
虽然农民(农民工)在整个经济社会分化结构中处于下层，但他们的比较对象往往不是其工作所在城市的市民，而是老家村庄熟人社会的邻里亲戚。通过外出务工，农民工在城市赚到了相比老家农村更高的收入，不仅可以改善生活状态，还大大提高了在村庄中的声望和地位。对于多数农民来说，村庄熟人社会是生产价值的场所，是他们的最终归属，而进城务工只是提升村庄生活水准的手段[19]。城乡二元结构使农民能保持与村庄社会的密切关联，从而为农民提供源源不断的生活意义，不至于成为城市底层一个孤独的游魂。
5.城市居民并不比农村居民更幸福
根据中国综合社会调查(CGSS)2006年的数据，尽管城市居民在收入、医疗、教育等方面均优于农村，然而，在控制绝对收入、相对收入及个体特征等相关变量之后，城市居民并不比农村居民更幸福；如果除绝对收入之外的其他条件都相同，则那些绝对收入达到或超过71.6%的均值水平的城乡居民中，农村居民(占农民样本量的19.02%)的幸福感超过城市居民(占城市居民样本量的60.82%)的幸福感[22]。这意味着，随着农民收入的增加和农村生活生产条件的改善，农民其实更愿意留在农村。
(二)社会结构的弹性
所谓社会结构的弹性，是指一个社会抵御市场风险和政治风险的能力，抵御能力越强，社会结构的弹性就越好。任何一个国家尤其是发展中国家，都需要维持一定的社会结构弹性，从而确保社会稳定和经济发展。在当前发达国家主导的世界政治经济格局中，发展中国家往往处于依附地位，并且随着全球资本市场的扩张，发展中国家很容易因为大规模失业而陷入政治动荡、经济动荡和社会动荡的恶性循环之中。
如果一个国家的社会结构有较大的弹性，则可以较好地化解市场风险与政治风险。而提高社会结构弹性的主要方法是建立良好的社会保障制度，使得人们在失业之后能获得基本的生活保障而不至于流离失所。当然，建立健全良好的社会保障制度需要付出较大的成本，这对于发展中国家来说往往是一种不能承受之重。另外，如果一个国家的人民恰好有真诚的宗教信仰，这个国家的社会结构往往也较有弹性，人们更容易通过宗教来缓解现实生活中的不幸所带来的困扰。作为一个人口大国，中国尚未建立健全良好的社会保障制度，也没有宗教信仰的传统，那么当农民在城市生活难以为继的时候，能回家务农也许正是中国得以保持社会弹性的秘密所在。
实际上，中国经济发展的刘易斯拐点并未到来，劳动力无限供给的局面尚未改变，短期内在城市为农民工建立高水平的社会保障制度，会因为农村劳动力的无限供给而几乎不可能实现。所谓的刘易斯拐点，即从劳动力过剩向劳动力短缺的转折点，是指在工业化过程中，随着农村富余劳动力向非农产业的逐步转移，农村富余劳动力逐渐减少，劳动力成本逐渐提升，最终达到瓶颈状态。近年来，由于东部沿海城市经常出现“民工荒”，民工工资也逐年上涨，因此有些学者认为：中国的经济发展已经出现了刘易斯拐点，劳动力无限供给的历史已经一去不复返，即使提高农民工的社会保障水平，也不会带来更多的农村劳动力供给[23]。事实上，当前中国的农业劳动力约有3亿左右，若算上可以参加农业生产的60岁以上老年人和16岁以上青少年等半劳动力，则有效的农业劳动力数量超过4亿。中国有18亿亩耕地，根据一个农户家庭(夫妻2个劳动力)可以有效经营30亩耕地来计算，农业仅需要1亿劳动力，即可以满足农业生产的要求。且随着农业机械化的发展和农业技术的推广，劳均耕地面积还可以继续扩大，农业所需劳动力还可以进一步下降。如此看来，中国农村的剩余劳动力几乎是无限的，中国经济发展的刘易斯拐点远未到来。城市民工荒和农民工工资的上涨，主要是因为近年来中央惠农政策力度的不断加大，而不是因为农村剩余劳动力的枯竭。因此，只要进城农民工的收入和保障水平有较大幅度的提高，就可以吸引几乎无限的农业劳动力转移进城。而大量农业劳动力转移进城的结果必然是就业竞争加剧，农民工的收入和保障水平也会随之下降[24]。
如此看来，受制于几乎无限的农村劳动力供给，在中国寻求经济发展的当前阶段，试图通过在短期内为农民工建立高水平的社会保障体系，来提升整个社会抵抗因为经济发展可能带来的市场风险和政治风险，不仅成本巨大，而且在实践中也几乎不具有可行性。
当前中国的城乡之间存在着对农民有利的保护性结构，使得中国社会结构富有弹性。当前的城乡二元结构并不限制农民进城，只要他们能在市场中找到获得体面生活的条件，可以自由地选择是否在城市安居。相反，城乡二元结构却限制那些有闲钱的城市人和强势的资本下乡买房买地，使农民不至于在城市务工失败之后却无法回归村庄。有了农村的后盾，农民在市场经济中“进可攻退可守”，整个转型社会就保持了较好的弹性，不会因为一时的经济危机而造成社会动荡。
限制城市人和资本下乡，是因为农村(尤其是集体土地制度)对农民来说具有社会保障的功能，而社会保障是不允许进行市场交换的。表面看来，阻止城市人和资本下乡，限制了市场对资源的有效配置。然而，需要指出的是：当前农民的住房、宅基地和土地承包经营权不仅仅是市场经济的生产要素，更重要的是作为农民的基本保障和社会保险。显然，基本社会保障是不能自由交易的，因为这是生存底线。城市人到农村买房子，是要为过剩资本找到储值手段，或要在农村多一个休闲去处，而对农民来讲，一旦失去农村的土地、住房，他们进城失败就不再能返乡，也就失去了安身立命的根基。不是一个农民，而是在当前中国经济发展阶段，9亿农民绝大多数都很难在城市体面安居，一旦农民失去返乡退路，中国当前的弹性社会结构也就不存在了。到那个时候，再谈走出中等收入陷阱几乎就没有可能了[21]。
随着经济社会的发展和国家政策的调整，中国的城乡关系已经发生了重大变化，其中最为关键的变化是“保护型”城乡二元结构的形成。因此，在讨论中国城乡关系的未来时，需要重新认识城乡二元结构，坚持稳健的城市化道路，这对中国而言是根本利益所在。
当前中国城乡二元结构的“剥削性”正逐渐淡化，而其对于农民群体的保护性功能则不断强化。可以容纳无法进城的农民，可以让进城失败的农民返乡，这种城乡二元结构的存在，使中国社会结构具有极大的弹性，可以应对各种危机冲击，成为中国现代化的稳定器和蓄水池[21]。
维持“保护型”城乡二元结构是在提升社会结构弹性的作用，而不是在短期内建立高水平的社会保障体系，有利于减轻国家的社会福利负担，使其能集中优势资源发展高新产业，实现转型升级，参与全球竞争。中国城乡之间存在着对农民的保护性结构，这样的结构使中国的社会保持了较好的弹性，使国家有能力相对自主地分配经济增长剩余，从而使中国有可能走出中等收入陷阱。
当前城乡二元结构在推动国家经济发展的同时，也使得国家能循序渐进地进行社会改革，在较强的经济实力和政治实力背景下不断提升农民和城市居民的福利水平。因此，中国并不是不要建立较高水平的社会保障体系，而是要循序渐进地完成这个目标。等到有一天，中国的经济发展及社会保障能为绝大多数的农民提供体面的城市安居生活，城乡二元结构也就完成了自身的历史使命。
维持“保护型”的城乡二元结构，要谨防激进的城市化道路。在激进的城市化路线下，为了满足城市闲置资本的逐利性，往往会推动农村土地、住房的私有化和永久性流转，从而瓦解“保护型”城乡二元结构。
(二)谨防激进的城市化道路
激进的城市化道路将损害“保护型”的城乡二元结构，使农民在进城务工失败之后无路可退，很容易引发社会的动荡。
多数农民“出卖”土地和房屋的收入根本无法支撑其在城市稳定生活的成本。土地与其他商品不同，最大的特点在于不可移动性。因此，土地的价值直接取决于其所在的区位，靠近城市或资源密集的区域，则地价较高，远离城市或资源密集的区域，则地价较低。那些区位较好、地价较高的农村土地，大概只占所有农地的5%。这意味着，有95%的农地根本卖不出好价钱。在中西部地区，甚至出现“搭地卖房”的现象，农民以极低的价格“出卖”房屋，顺便搭上10亩的良田。即使如此“实惠”，还有大量的土地因为区位偏远而永远无人问津。从这个意义上讲，即使农民能“出卖”土地和房屋，也几乎不可能换取体面的城市生活。
退一步讲，即使在政府的扶持下，农民可以住进城市的商品房，也难以保障体面的城市就业。一方面是因为中国的经济结构以低端制造业为主，并不足以支持整个农民家庭的城市生活；另一方面，多数农民的技能水平并不高，就是再努力也不可能找到一个可以为其家庭提供体面城市生活的职业。农民一家老小都住在城市商品房，所有日常的吃喝拉撒都需要现钱支付，其成本大大超出了在农村生活的成本。换言之，老年人的劳动力在市场中不具有任何价值，但是在农村却可以大有作为，这些原本无价值的劳动力一旦与土地、农副业相结合，就会产生极大的收益。老人的务农收入，加上年轻人的务工收入，完全可以为整个农民家庭提供一个体面的农村生活。
事实上，当前激进的城市化道路并不是农民的真正需求，而是政府与资本联手推动的产物。为了获得更多的土地，一些地方政府和资本一拍即合，想方设法将农民赶出农村，并且美其名曰只要先在“农村断根”，才有可能在“城市扎根”。如果充分尊重农民的意愿而不强行推动，多数农民都愿意保留“在城市工作失败后回归农村”的权利。
考虑到国家不可能在短时间内为绝大多数进城农民提供稳定就业和高水平的社会保障，一旦全面推行激进的城市化道路，让农民在“农村断根”，其结果必然是中国社会结构丧失弹性，一旦经济形势不景气，大量人口失业又无路可退，很容易导致社会不稳定进而影响政治的稳定。
(三)坚持温和的城市化道路
走温和的城市化道路，让多数弱势农民的利益在城市二元结构中得到保障，这是未来中国发展的重大战略之一。
从发达国家的经验看，良性城市化需要长期的时间来完成。客观而言，城市化本来就应当是一个自然发生的过程，根据经济正常发展的需要，一步步将农村纳入城市的范畴。任何拔苗助长的城市化举措，往往都得不偿失。在当前中国，大量农民工在城市务工，能力较强或者运气较好的农民可以逐渐脱离农村，融入城市生活，自动完成市民化的进程；而能力较弱或者运气较差的农民则需要给他们一个退路。
温和的城市化应当允许农民不断试错，在城市失败之后依然有路可退。除了少数农民之外，绝大多数农民都没有足够的能力或足够的运气在城市一举成功，获得体面的城市生活。他们在城市和乡村之间不断往返，不断寻找各种机会，一旦失败，他/她仍然可以回归农村，将原本价值不高的劳动力转化为农业收入，继续支持下一代人到城市打拼，为年轻人的城市化创造更多的条件。从这个意义上讲，中国的城市化不仅仅是国家的事业，也不仅仅是农民个人的事业，更是农民家庭几代人共同完成的事业。
温和的城市化应当给国家发展留有足够的空间，过分挤压国家发展的资源，最终也不利于对农民的保护。作为后发国家，要实现经济的跨越式发展，只能集中优势资源奋力一搏。如果在发展的初期阶段就要承担过重的社会福利负担，必然会挤压国家用于发展的有限资源，使国家始终停留在低水平的发展阶段。因此，温和的城市化主张认为：不宜在短期内建立过高的社会保障水平，而应当随着经济的发展稳步提高。幸运的是，当前的城乡二元结构在一定程度上承担了社会保障的功能，较好地维持了中国社会结构的弹性。
从根本上讲，城市化本身并不是中国社会经济发展的最终目标，而仅仅是提升人民群众福祉的手段而已。增加农民收入，为农民提供便利的公共基础服务，在农村同样能增强人们的福祉。因此，温和的城市化道路并不排斥新农村建设，相反，通过新农村建设，为留在农村的农民提供良好的公共基础服务，如道路、水利、农技服务、基础教育等以及不断提升农民的社会保障水平，能更好地发挥城乡二元结构的保护性，从而为城市发展提供更为稳定的社会环境。
总而言之，当前中国城乡二元结构的“剥削性”已经大为弱化，而其“保护性”的功能则不断凸显出来。从本质上讲，“保护型”城乡二元结构是通过保留农民回归农村的权利来提升整个中国社会结构的弹性，从而大大稀释了国家发展可能带来的政治社会风险。在未来较长的一段时期内，中国应当进一步弱化城乡二元结构的“剥削性”，强化其对农民的保护功能；继续采取温和而不是激进的城市化道路，使得经济的发展不至于打破“保护型”城乡二元结构和社会结构的弹性。这是中国应当极为珍视的制度红利之一。
①数据来源于历年《中国统计年鉴》。
②数据来源于历年《中国统计年鉴》。
③《农村户口更值钱催生乱象城镇居民盯上土地红利》，http://finance.qq.com/a/20131108/002564.htm?pgv_ref=aio2012&ptlang=2052，2015年1月2日访问。
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