出让合同系政府机关对使用土地的批准，土地管理部门与用地者之间是管理与被管理的关系。签订出让合同系为合理开发和利用土地资源的行政目的。行政主体享有特权，单方解除、变更权。政府签订合同后仍享有对受让方使用土地的监督权及受让方存在违法情形或违反合同情形时的制裁权。出让合同作为行政合同是因其以行政许可权为背景。土地出让金并非财产权交易的一种对价。出让合同的缔约和履约存在强制性。
因此，国有土地使用权出让是由行政机关通过行政权来实现的，是土地所有者处置土地的一种方式，合同双方是管理与被管理的关系。出让合同的目的、主体、程序、内容及履行均具有较强行政色彩，国有土地使用权出让合同，是从协商民主和便于履行出发，采取了协议的方式，实际上属于行政许可的转换形式。同为国有自然资源的矿藏的探矿权采矿权协议就属于行政协议。
国土资源部《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》明确规定，探矿权出让合同属于行政合同，探矿权可以采取协议方式代替许可证取得;财政部、国土资源部《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》亦规定：“登记管理机关可依法以行政合同方式与探矿权人就勘查工作法规规定及相关事宜作出约定，……对勘查实施方案的实施实行合同管理。”此类协议纳入行政诉讼受案范围较之民事诉讼具有比较优势。
1)防止政府因缺乏公法规制，不守约、不诚信，大面积恶意随意毁约的情况，维护了政府诚实守信的良好形象;
2)改变了过去对协议背后的违法行政行为无法通过民事审判予以有效监督的状况，维护国家利益和人民群众的合法权益，防止少数人侵占、非法处置国有土地，外部资本侵吞、非法控制国有资源、国家资产;
3)结束了国有土地使用权出让决定阶段和实施阶段分别为行政和民事而各管一块的混乱局面，有利于彻底化解作为整体的国有土地使用权出让合同纠纷。
