司法制度是政治制度的重要组成部分，司法公正是社会公正的重要保障。所谓司法改革，就是指通过对司法系统、制度以维护司法公正为目标，以优化司法职权配置、加强人权保障、提高司法能力、践行司法为民为重点，扩大司法民主，推行司法公开，保证司法公正，为经济发展和社会和谐稳定提供有力的司法保障所进行的一系列改革措施。

中国共产党十八届三中全会提出，建设法制中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。

2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，标志着我国司法体制改革正式启动。在一年半时间里，我国第一批试点省份——上海、广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州的改革已进入平稳阶段，其中，上海、吉林、湖北、海南全面推开。第二批11个试点省份的改革也陆续启动，正在按照第一批的改革经验进行探索。来自中央政法委的最新消息显示，2016年，包括北京在内的我国14个第三批司法改革试点省份（包含新疆生产建设兵团）将正式启动司法改革，这意味着我国所有省份将全部启动改革。

基本定义

司法机关概况

司法（Justice），又称法的适用，通常是指国家司法机关及其司法人员依照法定职权和法定程序，具体运用法律处理案件的专门活动。司法是实施法律的一种方式，对实现立法目的、发挥法律的功能具有极为重要的意义。

司法的运作是凭借司法机关的正常运转而进行的。司法机关是指行使司法权的国家机关。狭义仅指法院，广义还包括检察院。所谓的司法改革，就是指通过对司法系统、制度以维护司法公正为目标，以优化司法职权配置、加强人权保障、提高司法能力、践行司法为民为重点，进一步完善中国特色社会主义司法制度，扩大司法民主，推行司法公开，保证司法公正，为中国经济发展和社会和谐稳定提供了有力的司法保障。

必要性

如果从1999年人民法院第一个五年改革纲要算起，当下正在进行的司法改革是第四轮。如果用法官的形象做个简单的比喻，一开始是穿起法袍，拿起法槌，后来又强调放下法槌，走向“田间地头”。“职业特点”、“司法规律”等提法预示着，司法改革再次回归到“职业化”这个本质。

司法是社会公正的最后一道防线，司法也本应是一个社会最为持重稳定的力量。15年，弹指一挥间，中国的司法改革却像进行了一次轮回，并且俨然已经冲在了全面深化改革的第一线，类似于先锋角色。

从执政党的角度来说，的确，社会纠纷的裁决、社会矛盾的化解、利益关系的调整，法治的办法才是最靠得住的。如果一个社会的司法体系的公信力持续下降，甚至走向崩解，那么社会纠纷、社会矛盾就会直接压到党和政府身上，最终将陷入越维稳越不稳的状态，直接危及人们的政治认同。

因此，中立和公正的司法裁判，已经是国家治理能力和体系的重大课题。过去多年人们呼吁要解决的体制性问题，比如审者不判、判者不审，对司法的地方干预等等，都被纳入了此次司法改革要解决的范畴。虽然一些更深层次问题仍然存在，但此轮司法改革的内容清单还是得到了比较高的评价。事实证明，抛开意识形态的一些是是非非，体制的改进空间仍然很大，我们更多的时候不是不可为，而是不作为。

特别需要提出的一点是，对于司法改革方案，现在能看到的只是一部分；顶层设计虽已有，但落地仍处于试点阶段。因此，我们特别需要走到实际工作的一线，了解真实的司法世界，让改革不会异化，不会变成作秀之举，不会变成只是“提高待遇”。

历程

改革开放以来，中国经济社会快速发展，社会公众的法治意识显著增强，司法环境发生深刻变化，司法工作遇到许多新情况、新问题，现行司法体制和工作机制中存在的不完善、不适应问题日益凸显，需要在改革中逐步完善和发展。

中国司法改革的根本目标是保障人民法院、人民检察院依法独立公正地行使审判权和检察权，建设公正高效权威的社会主义司法制度，为维护人民群众合法权益、维护社会公平正义、维护国家长治久安提供坚强可靠的司法保障。

中国司法改革始终坚持 从国情出发，既博采众长、又不照抄照搬，既与时俱进、又不盲目冒进；坚持群众路线，充分体现人民的意愿，着眼于解决民众不满意的问题，自觉接受人民的监督和检验，真正做到改革为了人民、依靠人民、惠及人民；坚持依法推进，以宪法和法律规定为依据，凡是与现行法律相冲突的，应在修改法律后实施；坚持统筹协调、总体规划、循序渐进、分步推进。

早在20世纪80年代，中国就开始了以强化庭审功能、扩大审判公开、加强律师辩护、建设职业化法官和检察官队伍等为重点内容的审判方式改革和司法职业化改革。

从2004年开始，中国启动了统一规划部署和组织实施的大规模司法改革，从民众反映强烈的突出问题和影响司法公正的关键环节入手，按照公正司法和严格执法的要求，从司法规律和特点出发，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。中国司法改革走向整体统筹、有序推进的阶段。

从2008年开始，中国启动了新一轮司法改革，司法改革进入重点深化、系统推进的新阶段。改革从民众司法需求出发，以维护人民共同利益为根本，以促进社会和谐为主线，以加强权力监督制约为重点，抓住影响司法公正、制约司法能力的关键环节，解决体制性、机制性、保障性障碍，从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加强司法经费保障等四个方面提出具体改革任务。该轮司法改革的任务已基本完成，并体现在修订完善的相关法律中。随着中国经济社会的不断进步与发展，中国司法改革也将进一步深入推进。

2014年12月4日,在全省司法体制改革试点工作会议中,就全省司法体制改革试点工作进行动员部署。表示贵州省将与全国第一批除上海以外的5个试点省份同步启动司法体制改革试点工作。

面临问题

严峻现状

基层法官检察官感到压力大、保障差、晋升慢、职业尊荣感不强

“一会儿座谈会开完了，我们还要上街开展创建全国卫生城市宣传。”2014年5月，记者跟随中央某考察团调研司法体制改革时，一位基层法官说。

长期以来，中国对司法人员实行与普通公务员相同的管理模式，一些地方党委、政府常常把法院、检察院等同于普通党政机关对待。“招商引资、拆迁、创卫等党政机关的任务常常被分配到法院检察院，不仅牵扯了办案精力，分散了办案力量，还常常给当事人造成法院、检察院与政府是一家的错觉，影响司法公信力的提升。”

法官检察官也更看重其行政级别的晋升，而非专业等级的提升。“工作17年了，我还是一名普通科员。如果能当上副庭长，评为副科，工资能上调不少。但中国法官等级提高一级，工资也就涨几十块钱。”一名 西部省份基层法官说。根据2007年人事部、财政部确定的法官津贴标准，首席大法官340元，五级法官180元，最高与最低的津贴也只差160元。

但行政职数毕竟有限，导致法官检察官晋升缓慢，影响他们的工作积极性。2008年至2012年间，广东省各级人民法院调离或者辞职的法官超过1600人，其中不乏拥有多年审判经验的法官。压力大、保障差、晋升慢、职业尊荣感不强被归结为主要原因。

由于历史遗留原因，法院检察院内部，许多行政、后勤人员未通过司法考试，也从不办案，却有法官检察官的头衔，而一些具有法律职业资格的年轻干警常常连续两三年干着打字、装订、收发的活儿。

“在许多法院、检察院，行政、后勤部门数和人员数远远超过了业务部门数和人员数，投入一线办案的人数严重不足，案多人少压力不断增大。”

受行政化的影响，人民法院的院长、副院长、庭长承担了大量行政事务，很难再亲自审理案件，于是形成了“提拔一位庭室领导，就少一名好法官”的怪现象。留在审判一线的法官，审判资历稚嫩。以广东省佛山市中级人民法院为例，真正办案的法官审判资历平均才8年，其中有41.6%的法官任命不满5年。这对于靠大量审判经验才能作出科学、缜密判决的法院而言，并非好事。

在检察系统，行政化的影响也十分明显。检察权以“处、科、组”为基本单位运转，案件办理三级审批模式广泛适用，弱化了检察官的主导地位，影响办案独立性，也有违司法的“亲历性”。

地方探索

还经验丰富、能力突出、专业精深的法官以“应有位置”

“由于没有建立科学的法院人员分类管理制度，导致法官人数庞大，而辅助人员稀少，大量与行使判断权无关的辅助事务也需要法官去办理，造成司法效率低下，最终形成案多人少与忙闲不均现象并存的结构性矛盾。”最高人民法院司改办主任贺小荣说。

为改变现有司法人员管理模式的弊端，近年来，一些地方进行了改革尝试。

2013年12月20日，一场特别的选拔考试在广东佛山中院拉开帷幕——从全市法官中挑选出35名审判长。“只有还经验丰富、能力突出、专业精深的法官以‘应有位置’，让他们重掌法槌，才能从根本上解决司法公信力不强、权威性不够等问题。”佛山市中级人民法院院长陈陟云说。

在这次选拔中，有25名原来各庭室、部门的正副职胜出，与其他10名始终奋战在一线的优秀资深法官一同，按照“1名审判长+2至3名合议法官+2至3名书记员”的模式组建相对固定的审判团队，独立行使审判权。

为了让院长、庭长们心无旁骛地专司审判，佛山中院还专门为3名管理审判事务的副院长分别配置1名助理，集中管理副院长所管庭室的党务工作、队伍建设、廉政建设、联络会务等行政性事务。

“做个纯粹的法官是我的职业目标。以前当民一庭庭长要管50多号人和几千宗案件，而且行政性会议又多，确实不易。相较而言，现在更轻松更专业”，竞选成功的佛山中院民一庭庭长吴健南说。

改革后，在一线真正办案的法官平均审判资历大幅提升，审判质量迅速改观：仅今年第一季度，群众来信来访同比下降10.5%。

除佛山外，深圳、珠海横琴新区也进行了探索。根据《深圳法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》，法官直接作为第四类别公务人员，单独按照法官职务序列进行管理，以法官等级定待遇。珠海横琴新区检察院将检察人员分成检察官、检察辅助人员和检察行政人员三类进行管理，实行主任检察官办案责任制。

重点难点

工作重点

维护社会公平正义

（一）优化司法职权配置

（二）规范司法行为

（三）扩大司法公开

（四）加强司法民主

（五）加强检察机关的法律监督

加强人权保障

（一）防范和遏制刑讯逼供

（二）保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权

（三）保障律师执业权利

（四）限制适用羁押措施

（五）保障被羁押人的合法权益

（六）加强未成年犯罪嫌疑人、被告人的权益保障

（七）严格控制和慎重适用死刑

（八）完善服刑人员社区矫正和刑满释放人员帮扶制度

（九）完善国家赔偿制度

（十）建立刑事被害人救助制度

提高司法能力

践行司法为民

（一）加强基层司法机构建设

（二）简化办案程序

（三）建立多元纠纷解决机制

（四）降低当事人诉讼成本

（五）开展法律援助

（六）畅通司法机关与社会公众沟通渠道

工作难点

自改革开放以来，中国司法话语的核心主题词始终就是一个“司法改革”。在这个大词的笼罩下，年轻的中国司法制度边建设边改革，语言上大张旗鼓，行动上却一直修修补补，30多年跌跌撞撞一路走来，虽有建树，亦遭受不少诟病。

2014年7月，最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要（2014~2018）》（《四五改革纲要》），在关心中国司法改革的人们心中大概会引发五味杂陈的感觉。过去15年，包括此类五年纲要在内的司改文件一个接一个地发布，但最后的实际效果都差强人意。

但另一方面，不少前所未有的积极迹象却给人们以相当大的希望，产生了“这次可能会不一样”的感觉。这在很大程度上是因为这一届领导人一开始就展示了奋发有为的姿态，展现出有用大手术清除国家各项积弊的政治决心。尤其是在反腐领域的显著成绩，随着一个又一个高级干部甚至是前常委级的“大老虎”的倒下，许多人很合理地相信现在大势已变，最高领导层愿意也可能在各项改革（包括司法改革）方面做出实效。

新时代的司法改革也确实在“顶层设计”方面展现了新气象。2012年中共十八大报告提出“要进一步深化司法体制改革”，此后的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将此提法明确为“深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度”。关于司法改革的框架意见的中央文件已经出台，地方试点已经开始。最高领导人习近平曾以平实语言点出司法机关应当“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受公平正义”。

中共十八届四中全会“研究全面推进依法治国重大问题”，这是第一次在党的中央全会上专题研究依法治国基本方略，在党的历史上是绝无仅有的事情。这一切似乎表明，司法改革已经以前所未有的程度进入执政党的主要政策议程，成为建设“法治国家”这个执政目标的不可或缺的一部分。

衡量成果的中国标准

回顾过去，司法改革的主要着力点始终聚集于两个方面：一是人和组织的方面，即法官和法院制度的改革；二是业务功能方面，即审判制度的改革。前者包括法院机构设置、干部（包括法官）人事管理、法官队伍建设等，而后者着眼于审判组织、审判形式、审判程序、证据制度等。

　平心而论，在过去15年内，自上而下的改革提出的要求不可谓不多，也不可谓不细。数字也能说明一些问题：2004年公布的《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的若干意见》提出了10个方面35项改革任务，2009年的同类《意见》提出60项改革任务。为执行中央《意见》，2005年最高法院发布的《第二个五年改革纲要》（《二五改革纲要》）提出8个方面50项具体改革计划，2009年第3个同类纲要（《三五改革纲要》）提出5个方面30个改革任务。

要说上述林林总总的“任务”全然没有落实也不客观。事实上，这些改革措施在一些具体制度上的建树是大家都看在眼里的，不断修补，也有一定成效。但是，今日让各方面都很不满意的司法改革，到底问题何在？在探讨这个问题之前，我们必须首先指出，任何人要衡量中国司法改革的成败，必须要面对一个概念、逻辑和语境上的根本问题，即我们以什么参考标准来评判中国的司法建设？

如果以西方式尤其是美国式的独立司法制度作为标准来衡量，那么在现行的政治语境下，中国司法改革将无路可走，这种路子无论如何改革都涉及政治体制的根本问题。如果必须是这样，那么一切讨论都无从谈起，一切学术研究和讨论都不必进行，只要拿着美国司法制度尤其是司法审查的基本原则（这样的书汗牛充栋）去要求中国司改照着做就是了。这样的路子，显然是走不通的。

如果我们换一个角度，以一种务实的眼光来看待中国的司法改革，坚持以现实政治条件为司法改革的前提，并相信好的司法与政治体制之间可以有良性的渐进互动，那么我们就可以提出一套中国的标准来衡量中国的司法改革成果。这个标准大致可以包括如下因素：（1）司法审判的独立；（2）司法活动的专业性；（3）审判程序的公正不偏；（4）司法公开和接受监督；（5）法官的自主职业身份和高素质。

直面现实种种问题

用上述中国标准来衡量，我们也可以看出过去司法改革的不成功之处。在独立审判方面，无论是法院作为一个机构，法官作为一个职业人员，还是审判作为一套解决纠纷的机制，都存在着极大的行政化的问题。法院在事实上被视为地方政府的一个分支机构，经常要直接接受政府的行政命令和执行政府的任务，法官是事实和法律上的公务员，对政府的命令和任务随时待命。不同审级的法院之间也是一种行政上下级的关系，上级法院不仅对下级法院做出的判决有审查权，还决定下级法院的人事和资源分配。就审判而言，地方政府、政法委和党委对案件的干预可谓众所周知，几乎不用多费唇舌在此描述。

司法活动的专业性不受尊重也是中国司法体制面临的最大问题之一。如笔者在一些基层法院的调研中发现的，这是当代中国法官最感到痛苦的一面，也是法官不受到尊重的重要原因之一。读读这段话，“一方面，旧制度下的司法权不断超出其权力的自然范围，另一方面，司法权从未全面履行其职权。……法庭时而获准制定政府规章，这显然超出法庭所辖范围；时而又被禁止审理真正的诉讼，这等于被排除于自身权限之外。”如果不知道这段话出自《旧制度与大革命》，也许会有人认为这是在描述中国法院的尴尬处境。两种模式确有类似之处：在当代中国，一方面，法院作为政府的事实上的附属，必须承担很多行政和社会功能，其工作内容可以从政治维稳到为争当精神文明先进城市而上街打扫卫生。另一方面，迫于地方行政压力，法院通过立案把关，回避了很多本该通过司法审判解决的争议。

就审判程序而言，无论是程序法、证据法还是审判实践都还比较粗糙，不能做到通过详尽且可行的规则，充分给两造当事人以平等权利，而法官作为审判者居中平等主持。尤其是在刑事案件中，无论是规则本身还是司法机关的实践，对当事人权利的保障都严重不足。整个法律文化仍以尊卑关系来看待政府机构和个人，体现在未将作为公诉人的检察机关和被告置于完全平等地位，同时从成本的角度，也不愿意耗费资源保护权利。同时，司法体系和其深嵌于其中的大制度并不对下负责，也很难产生对个人的义务感。

司法公开可能是中国司法改革成就最显著的一个方面。案件公开审判、判决上网等的推行，已经对审判人员造成很大的压力和制约。在现行的政治环境下，媒体监督已经成为代表大众对司法权监督的最有效方式。虽然媒体报道所产生的舆论压力在某些案件中起到了负面作用，但总体来说，媒体监督的作用是正面的，对严格遵守程序依法公正审判的法院和法官来说，媒体监督根本不会造成压力。但尽管如此，中国的法院判决尚未形成充分说理的习惯，这对司法透明的贯彻大大打了折扣。道理很简单，如果判决简单粗疏，不把事情和道理说清楚，那么无论当事人还是公众（包括媒体），看了判决也不甚了了，这种透明再彻底也没用。

就法官的个人职业自主性而言，中国法官在制度上缺乏独立品格，平均专业素质也有待进一步提高。如前所述，在职业身份上，法官只是个公务员，待遇常常比公务员还低，升迁又慢，职业尊严感付之阙如。在法院内部，存在着从书记员、普通法官、副庭长、庭长、副院长到院长的官僚科层制，法官个人缺乏独立性。在不受干涉的情况下，也许可以独立办案，其办案质量只是受到个人专业素养和道德品格（如抵制腐败诱惑的能力）的制约，一旦受到政府和院内上级的干涉，则几乎没有抵抗力。此外，就法官队伍建设而言，法官职业培训的政治教育的功能在很大程度上淹没了其解决纠纷的专业功能。

中国的司法改革，无论如何着手以何种步骤进行，都需要正视上述问题。要建设一个法治国家，就必须给司法体系以正确的定位。无论法治如何定义，独立公正的司法审判都是法治的题中应有之义，不可或缺。现代法治的一个核心原则就是公正解决纠纷，即所谓“Access to justice”。

增强执政党权威

撇开可能会让某些人不自在的“权利与自由”的说辞不论，在任何成熟正常的政权体系内，不同权力机构之间的分工和制衡都是体系正常运转所必需的。通过立法、行政和司法的分工，有司各专其职，在国家权力的不同方面行使权力，能够通过分工实现效率，有利于国家权力资源的最佳利用。

执政党需要意识到，专业、独立、公正的司法，可以增强其所掌握的国家政权的政治认同。国家的法律是由其最高权力机关即立法机关制定出来的，直接体现的是掌握最高权力机关多数席位的执政党的利益，间接体现的是执政党背后的人民的利益。对执政党来说，使自己制定的法律得到不折不扣的贯彻执行，这符合它的最高利益。“民无信不立”，对于执政党来说，切实遵守和执行自己制定的法律，是执政党增强执政权威和公信力、赢得全社会民众信任的坚实基础。

使自己制定的法律能够得到贯彻执行的最佳方法，就是建立一套独立公正的司法体系，通过公开透明的审判，忠实地适用已经制定的法律，一切以立法机关制定的法律条文为准，不受任何外力的干扰，包括来自执政党的某些官员和某些级别的政府的干扰。这样一套司法体系，符合国家和人民的利益，更符合执政党的整体利益，有利于实现长治久安的目标。

如果我们以这些标准来看待新推出的司法改革措施，可以初步得出结论：这些措施在总体上是积极的，对司法现行存在的问题也颇有针对性。

但另一方面，各项具体的措施也难免可能有着一些其设计者本不欲发生的负面效果。如省法院直管，其出发点当然是为了克服地方保护主义。在笔者的调研中，有些基层法院法官对此表示欢迎，因为这可以让他们立竿见影地摆脱当下存在的基层政府的干预，至少大概不用再看县委书记或者财政局长的脸色办案，但也有一些省级法院成为操控干涉下级法院的新官僚机构。对法院人员的分类管理，其出发点也非常正面，但也有担心认为法官的位置成了“香饽饽”，最后还是被那些有权力有关系的人（而不是业务能手）所把持。在设计具体改革措施时，这些可能产生的负面效果需要得到充分考虑。

无论如何，总体上讲，四五纲要以及其所依据的中央文件，为中国司法制度向着更专业化、更独立公正和更透明化迈进提供了一个难得的契机。

重要论述

中国共产党十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署，2014年以来，司法改革紧锣密鼓，攻坚克难，统筹兼顾，扎实推进。中共中央确定将上海、广东、吉林、湖北、青海、海南、贵州7个省市作为首批司法改革先行试点。2015年5月5日中央全面深化改革领导小组第十二次会议同意山西、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、山东、重庆、云南、宁夏开展推进司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下地方法院检察院人财物统一管理等4项改革试点。这是继去年7个试点省市后的第二批试点。会议要求试点地方要加强组织领导，细化试点实施方案，推动制度创新。

司法改革是一项牵一发动全身的全局性工作，政治性、政策性和系统性、协同性强，必须要先行试点，为整体推进司法体制改革积累经验。中国幅员辽阔，地区差异性大，每个试点地区的情况也各有不同，由此，做好试点地区的司法改革方案设计与实践推进，迈好司改试点工作第一步至关重要。

司法改革是体制机制的改革，也是一场涉及司法人员工作角色、利益调整的改革，能否统一思想、凝聚共识，关系到改革能否成功。迈好司改试点工作第一步，人是最活跃的因素，要最大限度地调动广大司法人员推进改革的积极性。各地在试点工作启动前，要做好动员工作，把所有的政策和道理说明白，把思想认识统一到中央决策上来，使人们理解、拥护、支持改革，最大限度地凝聚起推进改革的正能量。在改革试点工作过程中，既需要改革的勇气、锐气，又需要审慎的态度、务实的办法，在深入调研、弄清情况、找准问题基础上，研究提出科学可行的方案，积极稳妥推进改革，确保改革的力度、进度和社会可承受的程度相适应。

当然，改革就要触及利益，改革必须触动利益。那些不符合司法规律的陈规陋习和涉及自身利益的权责调整，不是一朝一夕就可以革除的，必须做好趟深水区、啃硬骨头的准备。

迈好司改试点工作第一步，要把注重顶层设计和鼓励基层实践探索相结合，加强统筹兼顾，充分尊重基层首创精神。司法改革加强顶层设计，是确保各地各部门司法体制改革的方向、思路、目标符合中央精神，确保司法改革依法有序进行。同时，试点地区也要坚持从实际出发，发扬基层首创精神，在具体措施上积极探索实践，为全面推进司法体制改革积累经验。各地要根据中央统一部署，结合不同地区、不同层级司法机关的实际情况，分类分层研究提出具体实施方案，不搞一刀切、齐步走。

司法体制改革是全面深化改革的重要组成部分，是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的重要路径。当前，司法体制改革的“路线图”和“时间表”已经明晰，试点地区的改革也已破冰起航，要有改革的信心和勇气，不等待观望，不怕触及深层次矛盾，要按照顶层设计，加强统筹协调，积极主动抓好司法体制改革各项任务的落实。

改革实践

人民法院改革再出发

建立法院人员管理制度5项措施

推动在省一级设立法官遴选委员会

将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，分类管理

建立法官员额制

完善法官等级定期晋升机制

完善法官选任制度

多年以后，人们回顾中国司法历史，一定会反复提起2014年7月9日这一天。

这天上午，在泉城济南，《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（简称“四五”改革纲要）正式发布。

司法体制改革是全面深化改革的重头戏。党的十八届三中全会作了部署，中央全面深化改革领导小组第二次会议、第三次审议通过的有关文件，明确了深化司法体制改革的目标、原则，确定了路线图和时间表，并对重点难点问题确定了政策导向。

法院改革是司法体制改革的重中之重。早在1999年，最高人民法院就发布了第一个五年改革纲要，拉开了改革的大幕。15年间，法院改革次第推进，逐渐步入深水区。

最高人民法院司改办主任贺小荣在新闻发布会上介绍，“四五”改革纲要是未来五年法院改革的纲领性文件，重点包含8个方面45项改革举措。改革的总体思路是着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，目标是到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系。

“这次改革迈出的步子很大，方向上也正是朝着理想的法治图景去走。”苏州大学法学院副教授刘思萱告诉记者，“司法体制改革中最重要的就是法院改革，法院改革也将引领和带动其他的改革。”

人事管理改革：以一线法官为中心

法院人事管理改革是“四五”改革纲要的第一大看点。

法官不是“官”，而是裁判者。但长期以来，中国对法官沿用普通公务员管理模式，不能充分体现司法职业特点，也不利于把优秀人才留在司法一线。

“针对上述问题，‘四五’改革纲要提出，要坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。”

2014年6月16日，中央司改办负责人接受记者采访时就强调，没有高素质的司法队伍，司法权力运行机制再科学，也难以实现司法公正。建立符合职业特点的司法人员管理制度，在深化司法体制改革中具有基础性地位，是必须牵住的“牛鼻子”。

具体来讲，“四五”改革纲要明确了五项措施：一是推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。二是推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理。与之配套的，则是拓宽审判辅助人员的来源渠道，建立审判辅助人员的正常增补机制，减少法官事务性工作负担。三是建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。四是完善法官等级定期晋升机制，确保一线办案法官即使不担任领导职务，也可以正常晋升至较高的法官等级。五是完善法官选任制度，初任法官首先到基层人民法院任职，上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生。

曾有过法院工作经历的刘思萱评价说，设立法官遴选委员会、完善法官等级定期晋升机制、上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生等措施，都是这次改革的重大亮点。“这些举措对于真正安心办案的法官是一个大好事。希望最高法院尽快出台细化的实施方案，加快推进改革。”

健全司法责任制：破解法院行政化

审者不判，判者不审是困扰法院的一大难题。院长、庭长享有对案件的审核权，一个案子作出判决要经过层层审批。这种行政化的结构广为诟病。

“让审理者裁判，由裁判者负责，是司法规律的客观要求。”贺小荣说，“四五”改革纲要将完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节，推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。

改革的主要措施一是完善主审法官、合议庭办案机制，改革裁判文书签发机制，主审法官独任审理案件的裁判文书，不再由院、庭长签发。二是科学界定合议庭成员的责任，既要确保其独立发表意见，也要明确其个人意见、履职行为在案件处理结果中的责任。此外，设立法官惩戒委员会，既确保法官的违纪违法行为及时得到惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。

“法官独立审判是基本的司法规律。但现阶段我国法官素质参差不齐，改革以后，如果完全由主审法官独立签发裁判文书，没有院、庭长监督把关，会不会造成新的风险？”刘思萱说。

刘思萱的担忧也是全社会普遍关注的焦点。对此，贺小荣明确表示：“主审法官、合议庭审判责任制与院、庭长对审判监督制约并不是对立关系。”

他介绍，为了确保司法公正，“四五”改革纲要同时提出要进一步完善审判监督制约机制，包括：实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度；规范院、庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制，建立院、庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度；建立主审法官、合议庭行使审判权与院、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制，确保监督不缺位、监督不越位、监督必留痕、失职必担责。

“四五”改革纲要发布之际，正值第三次全国人民法庭工作会议召开。作为基础中的基础，人民法庭是当之无愧的改革“试验田”。

人民法庭受理的案件大多适用简易程序，以独任审判为主。最高法院院长周强指出，在人民法庭推行主审法官办案责任制，有利条件最多、成本消耗最少、作用最明显、效果最直接。对人员力量较强的中心法庭，可以积极推进这项改革。

人财物省级统管：剑指法院地方化

如果说深化法院人事管理改革、审判权力运行机制改革是为了破解法院行政化问题，那么推动省以下地方法院人财物统一管理、探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，则明确指向了法院地方化的顽疾。

立足审判权的中央事权属性，“四五”改革纲要推出了一系列举措，如配合中央有关部门，推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革；严格“收支两条线”管理，地方各级法院收取的诉讼费、罚金、没收的财物，以及追缴的赃款赃物等，统一上缴省级国库等。

“统管只是依托省一级的制度平台统筹管理，并不是系统内部的‘垂直管理’。上级法院对下级法院仍是监督指导关系，不是领导关系。”贺小荣强调。

在司法管辖制度方面，“四五”改革纲要明确，通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理；巩固铁路运输法院管理体制改革成果，将林业法院、农垦法院统一纳入国家司法管理体系；建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制；推动在知识产权案件较集中的地区设立知识产权法院。

此外，在加大人权司法保障力度、深化司法公开、明确四级法院职能定位等方面，“四五”改革纲要也提出了一系列新举措。

北京大学法学院教授傅郁林认为，司法改革必须“打包”，即改革所涉及的司法核心元素和环节必须同步推进。事实上，“四五”改革纲要的一大特点就是系统性，纲要充分考虑了改革举措之间的关联性，内容设置、进度安排等方面相互呼应，确保稳妥有序推进。

记者获悉，最高法院成立了司法改革领导小组，院长周强担任组长。最高法院将配套推出的贯彻实施方案，确保“四五”改革纲要确定的各项举措有序推进。改革将如何回应公众对公平正义的期盼？人们拭目以待。

让法官检察官更纯粹

健全法官、司法辅助人员、司法行政人员各自单独的职务序列

2014年7月9日，最高人民法院公布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，改革纲要针对行政化严重的问题，明确了改革路径，最重要的一条是：推进法院人员分类管理改革，健全法官、司法辅助人员、司法行政人员各自单独的职务序列，适当增加司法辅助人员的比例，让法官从繁琐的非审判事务中解脱出来。

“分类管理为落实法官单独序列、法官单独薪酬创造了条件。落实法官单独序列后，要将法官等级做实，让法官的薪酬与法官等级挂钩，法官的荣誉与法官等级同步，让法官朝着高级法官、大法官的目标追求。”王利明说。

“为了确保优秀法官愿意留在审判一线，最高人民法院将配合中央有关部门，完善法官等级定期晋升机制，建立与法官单独职务序列配套的薪酬制度，确保不担任领导职务的一线办案法官能够晋升至较高的法官等级、享受较高的薪酬待遇。”贺小荣说。

与法院人员分类管理相配套的是，建立法官员额制度和逐级遴选制度。对此，改革纲要规定，根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量、案件数量等基础数据确定法官员额，对各级法院法官统一实行员额管理。在省一级成立法官遴选委员会，建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制，健全初任法官首先到基层法院任职的机制。

在采访中，一些法院检察院干部职工反映，调研、信息、统计、司法公开等工作都需要人做，分类管理的改革不能让综合部门的人吃亏。应该平衡不同类别人员的关系，让每一个人都有自己的职业前景，形成有序科学的工作合力。

“分类管理的要点是分清类与类之间的职责，特别是审判员与法官助理之间、业务管理与行政管理之间的职责边界，这是责任制的基础。”

一些专家学者还建议，尽快修改《法官等级评定暂行规定》、《检察官等级暂行规定》，不能因为是高职务级别的行政领导而授予高等级别的法官、检察官。