让制度成为带“电”的“高压线” ——浅谈如何提高制度的执行力
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通州区委常委、纪委书记 桑建美
健全完善制度固然必要，但对制度不折不扣地执行更为重要。事实上，我国反腐倡廉法规制度已较为健全，但为什么腐败问题和腐败现象还是易发多发，一个重要的原因就是制度的执行不力，没能充分发挥出制度应有的效力。
这些年，许多地方围绕重点领域和关键环节、反映强烈的突出问题、规范权力运行等方面，建立健全了一系列反腐倡廉制度，为推进反腐倡廉建设打下了坚实的基础。但是，从明察暗访和督促检查情况看，从查办案件发现的问题看，从群众信访举报的流量分析看，从网络舆情的监测结果看，少数部门执行制度的情况并不尽如人意，其表现在：
——“写在纸上、贴在墙上”，抓制度落实的自觉性、主动性不够，把制度当摆设，满足于照转、照抄、照搬，简单地理解，被动地执行，把印发规定、开会布置等同于落实，没有在求实效上下功夫；
——“上有政策、下有对策”，钻漏洞空子、搞变通执行，有利的就执行、不利的就不执行，对一些界限明确、措施强硬的制度规定，借口特殊情况特殊处理，想方设法变通规避；
——“约定俗成、心照不宣”，利用“潜规则”形成“讲人情、托关系、靠面子”等不良风气，导致对制度缺乏应有的敬畏和遵从；
——“下不为例、酌情处理”，有的对违反制度的人和事不愿管、不敢管，甚至对违反制度的行为纵容包庇，或者对违规违纪现象处理不及时、不严格；
——“牛栏关猫、进出自如”，少数制度本身存在缺陷，有的过于简单，有的存在漏洞，有的政出多门，还有的缺少明确的操作流程，操作性不强，责任不清，“板子”打不到具体人身上，制度的约束力得不到很好发挥。
二、存在问题的成因分析
存在这些现象的原因很多，主要有：
——从主体层面分析，很大程度是遵守规则的意识薄弱，也就是执行制度的自觉性还没有养成，没有规则意识一以贯之地支配人的行为，而指望通过不停制定和修改制度来解决弊端是完全靠不住的。同时，领导遵守规则的表率作用也是一个很重要的方面，少数领导要求下级的执行得紧、上级执行得松，上级强调时、领导检查时、出了问题时执行得紧，平时执行得松，实则乱了制度、废了制度。
——从监督层面分析，上级管到看不到、同级看到监督不了、下级知道不敢监督，导致少数人以自己的意志理解和执行制度。从监督主体看，有的监督意识薄弱，不主动监督；有的法制意识不强，业务不熟不会监督；有的过分注重自我保护，不敢监督；有的“老好人”思想作祟，不愿监督。从监督客体看，有的自我监督缺位，认为自己觉悟高，不需要监督；有的权力观错位，怕失去权力“吃不开”，不愿意接受监督；有的认识模糊，认为监督是不信任，抵制监督。失去有效监督，执行制度就自由而行，制度难免流于形式。
——从问责层面分析，责任追究不到位是制度的执行失之于软、失之于宽的关键原因。常看到一项制度会被三令五申，今年发了通知要求，明年还要发通知强调，而违反规定的现象仍会发生，很大程度上由于执法不严造成了对制度的漠视。制度要有一定的强制力，包括自身的约束力和对违背其行为的制裁力，才具有制度的威慑作用。然而一些人仅认为制度不过是上级或领导提出的要求而已，并非像法律那样不可冒犯，出现问题处理时宁宽勿严，违反制度只要不触及法律底线就很少实行责任追究。实际上，制度缺少强制性，公信度就大打折扣，必然导致执行疲软。
——教育要“记于心、践于行”。制度的执行，须建立在高度自觉的基础上。首先，要把制度的宣传教育纳入反腐倡廉教育和廉政文化建设之中，及时组织党员干部认真学习制度，通过授课或讨论、普遍教育与专题教育结合、政策交底和案例警示相辅，将制度寓于生动的释疑剖析和典型案例之中，深入浅出、融会贯通，帮助党员干部从中找到属于自己的“高压线”。其次要注意把握制度的实施要求，理清按制度办事的主体程序，抓住按制度实施责任追究的主干要素；注意把握制度的纵横联系，掌握上位制度与下位制度的纵向衔接，掌握多项同位制度的横向关联。通过学习使党员干部成为熟知制度的“明白人”，落实制度的“有心人”，做到记于心而见于行。第三，要经常引导党员干部汲取漠视制度的教训，强化执行制度的意识，有针对性地抓好警示教育，促使党员干部不断增强依制度决策、依制度运作、依制度指导、依制度办事的意识，让制度理念深深渗透到个人的价值观念、道德标准、思维方式和行为习惯中。
——设计要“行得通、管得住”。紧贴实际抓好制度设计，是增强制度执行力的首要前提。一要注重关联性。每一项制度虽然相对独立，但都是置身于一个体系之中。所以，在制度建设过程中，要充分发挥组织协调作用，建立制度建设联席会议制度等，尽可能考虑制度所涉及到的各方面因素，尤其要防止和克服跨部门、跨行业相关廉政制度之间的脱节或矛盾的现象，强化制度的协同性，充分发挥好制度体系的整体约束功能。二要注重操作性。制度建设不是理论研究，不能总是用一些抽象的语言做一些笼统的规定，既要有宏观构架，也要有操作细则，既要有实体性要求，也要有程序性规定，什么可行、什么不可行，必须清清楚楚，做什么、怎么做，必须明明白白，一目了然。对过于原则化的制度要制订实施细则，不能模棱两可、似是而非，要确保行得通、管得住、可操作。三要注重严密性。如果在制度设计中留下了太多的自由裁量空间，就会形成“做”是执行制度、“不做”也是在执行制度，“这样做”是执行制度、“那样做”同样是执行制度的混乱局面，制度就成了一纸空文。因此，要最大限度地压缩自由裁量和推责诿过的空间，堵死“不准”变“不禁”、“有责”变“无责”等可钻之空。另外，还要及时收集反馈落实制度过程中遇到的情况和问题，加强跟踪调研，提出相应对策。对制度的实施效果，要注意听取各方反映，及时进行科学评估，已经过时的要及时废止，存在缺陷的要进行修正，使制度在执行中与时俱进、逐步完善。
——监督要“挖死角、堵漏洞”。没有监督，制度就成了不带“电”的高压线，更谈不上执行力。因此，制度一旦出台，就要建立常态化、动态化的监督检查机制，并贯彻到制度执行的各个环节，结合执法监察、效能监察、作风评议以及党风廉政建设责任制检查考核等，对反腐倡廉制度执行情况进行检查和了解，对一些群众反映强烈、问题比较多的重点领域和关键环节，应采取面上普查和重点抽查、综合检查和专项检查、明查和暗访等多种形式，经常性地开展督促检查，发现问题及时督促纠正和整改，推动各项制度进一步落到实处。一要完善督查机制。建立健全制度执行的责任、考评、问责等机制，完善保障制度执行的程序性规定和违反制度的惩戒性规定，对制度执行进行责任分解，明确责任部门和具体责任人，把制度执行情况作为提拔使用和评先评优的重要依据。同时，逐步完善上级、同级、下级对制度执行的监督检查机制，把日常督查、专项检查和年终督查结合起来，采用党内、人大、政协、群众和舆论联合监督的方式对制度执行情况进行督查，既要注重督查结果，更要注重督查过程；既要注重集中检查，更要注重经常督查；既要注重静态督查，更要注重动态督查。二要突出督查重点。要紧紧围绕“权、钱、人”三个重点，对主要对象、重点领域、关键环节的制度执行情况进行监督检查，特别是要对单位主要负责人在“三重一大”事项、公务消费方面执行制度情况，对职能部门和重要岗位的重要人员执行制度情况，对工程建设、土地出让、资源开发等领域的制度执行情况进行监督检查等。三要创新督查办法。强化科技手段监督，把科技手段融入到制度设计中、运用到制度执行上，借助“无情”的电脑代替“有情”的人脑，确保执行过程公平、公开、公正。要积极推广电子监察系统，对行政审批和办事程序进行全程监控。要发挥网络媒体和群众的监督作用，广泛搭建监督平台，使制度执行得到多渠道的监督。
——追究要“打板子、下猛药”。制度的权威性表现在，制度一旦实行，任何组织和个人都应在它的制约之下，任何违制、违纪行为都会被追究责任甚至受到惩处。一是突出责任追究。首先要建立制度执行责任追究机制，明确责任追究对象，正确把握责任追究情形，合理运用责任追究方式。要注意突出追究的两个重点：对领导干部尤其是主要负责人破坏制度、干扰制度的行为严肃追究责任，形成制度面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的氛围；对不敢明目张胆地“闯红灯”但却存在变通执行、选择执行以及打擦边球的行为要严肃追究。同时，还要把责任追究与领导干部问责紧密结合起来，促使人人敬畏制度、个个严守制度。二是有效惩处震慑。维护制度权威性最有效的方法就是加大对违反制度行为的惩处力度，提高震慑效应。要把惩处作为保证制度约束力的关键环节来抓，着力建立自动反应、主动出击、及时查处的惩处机制，做到发现一起、查处一起，不搞下不为例，不搞法不责众，杜绝有令不行、有禁不止的行为，通过营造违者必查、违者必纠的高压态势，使所有制度真正成为带电的“高压线”。同时，分析思考深层次的问题，把惩处的过程作为完善制度体系的最佳实践，深入剖析案例，总结教训，堵塞漏洞，使制度体系更加完善。三是注重示范激励。探索制度执行的激励机制建设，把能否维护、落实制度作为评先评优、晋级升职的重要依据，把是否尊重制度、是否按制度办事、是否依靠制度管理、是否善于制度创新，作为评价干部的标准，与干部的提拔任用挂钩，使党员干部自觉遵守制度、认真执行制度，提高党员干部对制度的信任感和服从感。同时，要培育尊重制度的模范意识，特别是要发挥领导干部以身作则的表率作用，进一步强化制度面前没有特权、制度约束不能例外的意识，增强带头执行制度的主动性，实现“以一个人带动一班人”、“以一班人带动一群人”，使维护制度尊严、模范遵守制度成为自觉行动。
