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张鸣:“行政分权”话古今

  

  中国的事从来都难办,政治尤甚。长期以来,承认权力需要制衡都成了禁区,不许谈,更不许讨论。殊不知,古人的制度也有权力的制衡,否则怎么会有行政、监察和兵权的各自独立与相互牵制(从秦始皇开始: 丞相、太尉、御史大夫三足鼎立),怎么会有相权的分割,怎么会有一责多任的官制。我们之所以称古代为专制体制,只是在制度安排上,没有设计对皇权的制约而已(实际的制约也有,比如,皇帝的政治权威之外,还存在一个名叫孔子的理论权威)。现在好了,行政改革已经启动,深圳开始实行行政分权的试点。于是,学界一片叫好,即使对政府最不满的人也以为,至少人家已经承认了权力需要制衡,怎么说也是个进步。

  行政分权,尤其是地方行政分权是进步吗?否。至少从制度上讲,这只是古已有之的旧货色。中央一级的行政分权,从魏晋实行三省制实际上从制度上开始确立,中书省草诏,门下省审核,尚书省执行,这一制度到了隋唐得到了进一步巩固,三省长官,同为宰相,最高行政首脑被一分为三。至于地方行政分权,最典型的莫过于明代。朱元璋打天下,继承了蒙古人留下的行省制度,为了担心如此大区域的地方长官尾大不掉,改掉元代的行中书省体制,变为三司并立,主管民政财政的布政使司,主管刑政和监察的按察使司和主管兵政的都指挥使司。三司平级,各不相属,不仅事权分割而交叉,而且还在制度安排上鼓励各司长官互相纠弹,以收相互制约相互监督之效。

  然而实际情况如何呢?显然是没有如朱元璋的如意算盘。三司三权分立,互相牵制固然有之,但那是办正经事的时候;相互监督也有,那是在彼此闹翻挟私报复的时候。更多的情况是,有捞好处的时候则彼此心照不宣,甚至相互勾结;有难办事务的时候,互相推诿,用脚说话,踢皮球。行政分权的结果,不仅造成了行政效率的极度低下,而且对地方官营私舞弊也没有多少抑制的作用。所以,明朝从建国之始,就不断地向地方上派遣巡按御史,考察吏治,干巡也巡不明白,只有在老百姓的戏剧里,八府巡按才能够肃清吏治,惩治贪官。最后地方普遍地出现危机,只能派出集监察官和军事长官为一身的巡抚与总督,凌驾三司之上,于是体制又回到了地方行政专权的老路上。

  人们总是设想三权分立可以以权力制约权力,防止权力的腐败和权力的滥用。但是,大家似乎忘了,三权之间既可以相互制约,也可以相互勾结达成某种默契。相互勾结的交易成本虽然高一点(一般也就是初次成本较高,一旦形成某种隐性制度,成本自然也就降下来了),但收益却也非常之高,而且从长远看,操作顺当,也合乎人情或者说官情。所以,凡发达的民主国家,不仅三权之间在制度设计上就安排许多彼此交易的障碍,而且关键是这些国家都存在一个发达的市民社会,存在发达而且代表各方利益的传媒。也就是说,在三权分立的背后,还存在第四甚至第五权,有这些权力在背后盯着,政治只能在尽可能公开透明的环境下进行,黑幕交易做起来太难。

  至于地方行政层面上的分权,好像其最大的意义,莫过于防止地方权力的过大,对于强化中央政府的权力无疑是有用的。凡是前代地方尾大不掉的,下一代往往就要安排分权的制度,宋代矫唐末藩镇割据和五代军阀专权之弊,每一级地方官都派出若干同级官员,比如府一级,并设知府、同知和通判等等,将权力分割,彼此牵制。明代的三司体制,实际上也是对元代庞大的行中书省的一种矫枉。虽然,我们不能说这种制度设计本身就没有遏止腐败的原意,但一进入操作环节,这种原意也就灰飞烟灭了。中国的官僚虽然内部派系纷纭,但他们对于自己的总体利益一向都是非常清楚的。因为他们虽然姓氏各异,地望不同,但却同属于上流社会。没有官,就谈不上绅,没有做官得到的利益,就构不成上流社会(虽然这个社会本身是有变动的)。所以,无论制度安排怎样的合理,都不会真正对官员获取好处制造真正的障碍,如果有障碍的话,也会被在制度运作中消化掉。因为那个社会没有独立的媒体,更没有市民社会。乡绅主导的乡村社会虽然会对官吏的过分横暴有所阻碍,但注意,只是过分横暴而已。从根本上说,乡绅与官僚并不是对立的两个阶层,不存在根本的利益冲突。

  在古代社会,对于一个大一统的中央集权国家来说,在忠诚与效率之间,一般都向忠诚一侧倾斜,尤其是当中央政府感到自己控制力减弱的时候更是如此。所以,尽管地方行政分权明摆着会使行政效率大大降低,运转不灵,但它却依然可以忍受,大不了在事情紧急的时候,采取一些临时的应急措施来弥补。反正社会慢慢腾腾地往前走,不讲效率也没什么大不了。可是,我们现在所处的是一个高速变化的现代社会,效率是这个社会的生命(记得深圳的座右铭就是:时间是金钱,效率是生命),如果我们的行政改革只是强化了中央的权力,而牺牲掉的却是地方行政的效率,对消除腐败防止权力的滥用也没有多少效用,那么,这种改革是不是进步只有天知道。事实上,仅仅承认权力的制衡是远远不够的,如果说这就叫进步的话,那么只能说我们以前的某些认识,还停留在秦始皇之前。

  我们总觉得自己早就走出了中世纪,已经可以跟发达的欧美踮起脚来比高低,其实呢,回过头来看一看,我们跟古人其实还是没有多少分别。

  政治体制的改革,要做的第一步,首先是给人们自由,给人们经营的自由,按自己喜欢而且可能的生活方式生活的自由,说话而且有地方表达的自由,保障人们的私有财产,保障其取得和保存以及再生产的权利。我看,还是将这一步迈踏实了再说。

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