一、问题的提出
2019年以来，香港“黑暴”分子在境外势力支持下，将香港带入暴力与混乱的漩涡。为堵塞香港国家安全法律漏洞，保持香港繁荣稳定，保障香港居民合法权益，《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（简称“香港国安法”）应运而生。2020年6月30日，十三届全国人大常委会第二十次会议全票通过香港国安法，将其纳入香港基本法附件三。根据香港基本法第十八条规定，凡列于基本法附件三之法律，由香港特别行政区在当地公布或立法实施。此次立法的目的是切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、开展恐怖活动、勾结外国或境外势力危害国家安全的犯罪行为。香港国安法的颁布受到香港各界人士的普遍欢迎。
香港国安法实施后，香港社会逐渐恢复平静。香港国安法有效惩治和防范了危害国家安全的罪行，迅速恢复社会稳定，显现出拨乱反正的强大威力。其一，犯罪率明显下降。据香港警方统计，香港发生的罪案数在2019年、2020年分别同比增长9.2%、6.8%，而2021年第一季度的罪案数同比下降约10%[1]。其二，乱港分子得到有效惩处。香港特区政府保安局统计显示，香港国安法生效一年间，香港警务处国安处共拘捕117名涉嫌违反香港国安法的人员，另有3家公司因涉嫌违反香港国安法被检控。其三，民众满意度显著上升。紫荆研究院发布的一份民调显示，85.7%的受访者认同香港有维护国家安全的宪制责任；78.6%的受访者认为，同香港国安法实施之前相比，香港社会变得更加安定；73.3%的受访者对香港国安法实施成效感到满意[2]。其四，香港经济迅速恢复。2021年第一季度，香港地区GDP同比增长7.9%，年经济增长可望达5.5%，经济发展恢复活力；2021年1月，南下资金净买入合计已超过3 443亿港元，全球投资者踊跃买入港股，香港成为投资中国的最佳入口[1]。可见，在香港国安法实施以来，香港总体呈现出安定团结局面，市民生活开始回归正轨。
随着主要乱港头目被绳之以法，大规模的暴力活动逐渐平息，但是少数极端分子依然蠢蠢欲动。2021年6月22日，林郑月娥在接受采访时表示：“现在看来社会环境是平静，但我和保安局同事评估，还有风险，这些风险会以一种地下式，或有人形容是‘独狼式’、很极端的恐怖主义，我们一定会打醒十二分精神，特别是警队会研究如何依据情报去击破这些势力。”[3]香港国安法实施后的几起典型案例印证了香港特区政府的判断。案例一：2020年7月1日，首名被控违反香港国安法人士唐英杰在湾仔驾驶摩托车，车上插着写有“港独”标语的旗帜，冲越3道警方防线，导致3名警员身体受到严重伤害。香港高等法院在2021年7月27日下午裁决唐英杰煽动分裂国家及恐怖活动两项罪名成立[4]。案例二：2021年7月1日晚，香港发生了一起袭击事件。一名执勤警员遭到一名男子持刀袭击致死，袭击者当场自杀身亡。当天，香港警方在全港各地拘捕至少19人，他们涉嫌管有仿制枪械、侮辱国旗、公众地方行为不检、阻差办公等罪名。香港警方发现两名黑暴狂徒在网上煽动仇恨，图谋在7月1日发动袭击。香港警务处“O记”探员及时将这两名狂徒拘捕，粉碎了他们的恐袭计划。案例三：2021年7月6日，香港警务处国安处拘捕9名涉嫌合谋制造炸弹袭击香港公众设施的嫌疑人。香港政务司司长李家超强调，该案件表明香港恐怖主义有滋生迹象，容易对无辜市民造成严重伤亡；策划者利用中学生组织恐怖主义，其心可诛；特区政府相信警方有能力处理相关风险[5]。
可见，香港国安法实施以来，大规模有组织的暴力活动得到了遏制，但是散状安全风险——“独狼”恐怖主义风险依然存在。本文基于“独狼”恐怖主义的概念界定，对香港“独狼”恐怖主义的挑战、原因和治理进行探析。
二、“独狼”恐怖主义的概念界定
恐怖主义问题并非自古就有，而是在历史发展中不断建构起来的，如何界定恐怖主义则见仁见智[6]。虽然关于恐怖主义的定义众说纷纭，但是恐怖主义活动一般包括以下基本因素：其一，具有政治目的，包括宗教、意识形态、民族和其他政治目的等；其二，恐怖袭击必须是有意为之，具有预谋性；其三，事件必须具有暴力性，包括财产暴力和人权侵犯。《中华人民共和国反恐怖主义法》规定：“恐怖主义是指，通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。”[7]香港国安法规定：为胁迫中央人民政府、香港特别行政区政府或者国际组织，或者威吓公众以图实现政治主张，组织、策划、实施、参与实施或者威胁实施以下造成或者意图造成严重社会危害的恐怖活动之一的，即属犯罪：一是针对人的严重暴力；二是爆炸、纵火或者投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质；三是破坏交通工具、交通设施、电力设备、燃气设备或者其他易燃易爆设备；四是严重干扰、破坏水、电、燃气、交通、通讯、网络等公共服务和管理的电子控制系统；五是以其他危险方法严重危害公众健康或者安全[8]。
将“独狼”与恐怖主义联系起来，源于20世纪90年代的美国。美国联邦调查局将“白人至上主义”的亚历克斯·柯蒂斯和汤姆·梅茨格称为“独狼”[9]。著名恐怖主义问题专家布鲁斯·霍夫曼认为，“独狼”恐怖主义并非新生事物，2001年基地组织的二号人物艾曼·扎瓦希里教唆“用刀、莫洛托夫鸡尾酒（即土制燃烧弹）或其他自制器具袭击犹太人和美国人”。“伊斯兰国”崛起之后，“独狼”现象作为恐怖主义模式成为主流。“伊斯兰国”通过使用社交媒体吸引广泛的受众，并蛊惑实施“独狼”袭击。与“9·11”袭击事件中受过专业训练且经验较多的恐怖分子不同，“独狼”模式为极端分子提供了参与恐怖主义的机会。特别是，“伊斯兰国”在网上发布了恐怖袭击的指导信息，使“独狼”袭击的可能性和伤害性提高[10]。2015年，乔治敦大学安全研究计划发布了一份“独狼恐怖主义报告”。该报告将“独狼”定义为：通过暴力或暴力威胁蓄意制造和利用恐惧，追求既定意识形态目标的单一行动者，并且不从外界获得命令、指示或物质支持[11]。作为恐怖主义的一种类型，“独狼”恐怖主义是指个人或小团体通过恐怖主义手段对社会和特定目标进行暴力袭击。“独狼”虽然在行动上一般不与外界进行直接联系，但是在意识形态、袭击指导和其他相关方面可能与其他组织或个人存在联系，这种联系不受时间和空间的限制。自香港国安法实施之后，香港多次暴力袭击事件都符合“独狼”恐怖主义的特征，也显示针对香港特区政府及其有关部门、中央政府驻港机构的“独狼”恐怖袭击风险增大。同时，随着这些部门和人员防范措施的加强，“独狼”针对香港特区平民尤其是人群密集地的袭击风险增加。
“独狼”是当代恐怖主义的重要形式，往往没有阶序等级化的组织结构，是去中心化和自我激进化的实体[12]。可以说，“独狼”是个人激进化并因此实施恐怖主义行为的个体。“独狼”尽管在思想上可能受到恐怖或分离组织的蛊惑，但没有受到该组织的操控或其他支持，往往单独行动[13]。“独狼”恐怖主义袭击通常只能用“轻武器”，但依然无法忽视其威胁。它正成为一种日益增加的风险，而且恐怖分子一直在寻找新技术和新方式。反恐部门不能低估其对公众构成的危险。有学者对“独狼”恐怖分子进行了画像：一是没有统一的资料；二是在事件发生之前，其激进思想和行动意图可能已经被人知晓；三是在其攻击之前进行了一系列活动；四是他们大多数但并非全部是被社会孤立的；五是与臭味相投的人有牵连；六是他们的行为不是突然或冲动的[14]。基于这样的特性，“独狼”恐怖袭击是一种特殊的袭击方式，对香港反恐部门、警察和情报机构提出了新挑战。
（一）“独狼”恐怖分子很难辨别
其通常会避免与他人接触，这使识别、监视和逮捕“独狼”变得极为困难。与团体恐怖主义或网络资助的传统恐怖分子相比，“独狼”恐怖分子在反侦察方面具有更多“优势”，因为大多数人不与他人交流计划。当恐怖袭击由多人组成时，反恐部门挫败恐怖分子阴谋的可能性较大。“独狼”恐怖分子的政治意图很难辨别，“独狼”恐怖分子实施活动往往有复杂背景和动机。互联网上各种思想观点繁杂，即使有人发表了过激言论，也无法就此判断其为恐怖分子。这些特质给反恐部门带来了很大挑战。对香港而言，在香港国安法实施之后，个别极端分子依然蠢蠢欲动。对香港反恐部门而言，“独狼”可能散落在各个角落，提前识别的难度较大，而袭击的目标多种多样，反恐难度较高。
（二）“独狼”恐怖袭击成本低且模仿性强
对香港“独狼”恐怖分子而言，其袭击成本较低。比如“唐英杰案”中，其用一辆摩托车就发动了袭击；在“7·1香港铜锣湾袭警事件”中，其物质成本仅为一把刀。从全球“独狼”恐怖袭击的规律来看，生活中最常用的物品都可能成为他们的工具。在传统的反恐手段中，针对武器供应链的监控可以很好地搜集恐怖袭击的线索，从而扼杀袭击。“独狼”恐怖袭击工具的随意性和普遍性，导致这一反恐手段效力降低，为反恐部门增加了工作难度。正因成本较低，其模仿性较强，这种模仿性袭击不容小觑。香港国安法实施之后，数次具有伤害性的“独狼”袭击可能成为极端分子的模仿对象，这种模仿性将给香港反恐部门带来较大压力。
（三）“独狼”恐怖袭击的恐吓程度更高
他们的袭击地点和对象比较随机。对普通香港市民而言，恐怖袭击似乎离他们很远，而当看到“独狼”袭击发生在眼前时，香港市民的恐惧感更加强烈。2020年以来，不论是“唐英杰案”还是“7·1香港铜锣湾袭警事件”，香港的“独狼”都以警察为主要袭击对象。根据恐怖袭击的演变规律，当官方有关机构做好应对方式后，恐怖袭击的对象会变成其他部门；而当这些部门也做好防范后，恐怖分子则将袭击对象调整为“软目标”，即商场、车站、学校、办公室或其他人群聚集地的平民。香港“独狼”未来针对普通市民袭击的可能性正在增加。这种趋势会增加香港市民的恐惧感，恐怖分子也正是企图通过这种恐惧感实现让香港社会“动乱”的目标。对香港反恐部门而言，如何应对未来针对普通市民的袭击，成为治理“独狼”恐怖主义的重点和难点。
相关研究认为，个人的“自我暴力激进化”和互联网技术的发展与普及成为“独狼”恐怖主义活动生成的重要主客观原因[15]。但是，香港“独狼”恐怖主义还有境外势力的刺激和蛊惑因素。香港“独狼”恐怖主义产生的原因可以从境外势力、极端分子和互联网等三个方面来分析。
（一）境外势力的干涉和推波助澜
虽然“独狼”恐怖袭击多为个人所为，但其背后可能与一些组织和势力存在一定联系。这些势力对乱港图谋的失败仍心有不甘，可能利用各种方式鼓动有关个体发动暴力活动。随着中美博弈加剧以及香港政治生态的变化，美国对香港事务的干预不断加大。对美国而言，从奥巴马政府开始，面对不断崛起的中国，美国以种种借口加大对中国的围堵，这成为其全球战略的重要组成部分。2017年，特朗普以“让美国再次伟大”为口号上台，其推行的种种政策都体现了所谓“美国优先”原则，将美国的安全重心放在中国和俄罗斯等身上。美国明确将中国视为所谓“首要的、全面的、全球性的战略竞争者”，对华政策取向呈现出全方位的强硬转向。美国2017年版所谓“国家安全战略报告”将中国视为所谓“修正主义国家”和“对手国家”。2021年，拜登上台后，延续对香港事务的干预。香港逐渐稳定后，美国不甘失败，继续资助和煽动暴乱分子，企图破坏香港的繁荣稳定。
以美国为首的境外势力主要通过三种方式来直接和间接诱发香港“独狼”恐怖主义风险。一是资助乱港组织和个人。以香港职工会联盟为例，其在疫情期间煽动医护罢工，后又煽动反香港国安法罢工。该组织被证实长年接受美国国际劳工团结中心的资助。所谓“香港人权监察”长期得到美国国家民主基金会的拨款，一直抹黑香港警察，并涉嫌在香港动乱时期阻拦警方执法、协助暴徒。二是继续针对香港问题实施所谓“制裁”，制造对立。特朗普政府时期，香港问题一直是美国向中国施压的借口。为应对香港国安法的实施，特朗普政府以香港局势会对美国国家安全、经济和外交政策造成所谓“威胁”为由，宣布美国进入“国家紧急状态”。拜登政府上台后，在香港问题上依然沿袭特朗普政府的错误行径，继续延长美国所谓“国家紧急状态”[16]。三是渲染涉港舆论，滋生仇恨极端思潮。2021年6月25日，白宫官网发表所谓声明，声援《苹果日报》停刊一事，妄称“中方打压新闻自由”。此外，美国借媒体之手，利用香港问题大量宣传反华内容，鼓动香港年轻人进行所谓“反抗”。四是支持乱港分子的暴力活动。“修例风波”期间，美方在幕后支持的反中乱港分子践踏人权，妄图夺取管治权和颠覆国家政权。2019年6月至2020年3月中旬，香港共发生超过1 400场示威、游行和公众集会，其中不少演变成严重暴力事件，对香港公众安全和公共秩序构成长期且严重的威胁[16]。美国的错误做法使香港极少数人滋生极端思想，加剧“独狼”恐怖主义的滋生。
（二）极少数个体极端化持续存在
2020年8月10日，香港警方以涉嫌违反香港国安法，对反中乱港分子、“祸港四人帮”首恶、壹传媒创办人黎智英实施拘捕。随后陆续有壹传媒集团相关人员因涉嫌违反香港国安法落网，黎智英和部分机构的相关财产也被依法冻结。2020年12月，反中乱港分子黄之锋、周庭、林朗彦涉2019年6月21日包围香港警察总部一案，被香港西九龙裁判法院判刑。2021年1月，香港警方一共拘捕55人，包括反中乱港分子戴耀廷等。香港国安法实施后，一批乱港头目被捕，“香港众志”“香港民族党”等乱港组织闻风而散，香港社会秩序逐步重回正轨。香港国安法对恢复香港法治和社会安宁、维护国家安全极为有效，为保持香港繁荣稳定起到关键作用。
对一些极端分子而言，他们已无法组织大规模暴力活动，“独狼”恐怖袭击可能成为其主要攻击手段。从个体角度来看，“独狼”恐怖分子多数存在心理问题，其看问题的角度更偏激，更容易使用暴力手段。“独狼”恐怖分子具有两个特征：脱节和无序。一般来说，他们属于独来独往的社会人，爱抱怨且会使用“武器”，多数具有心理障碍。随着个人暴力事件的不断出现，“独狼”恐怖分子已成为人们关注焦点。具体而言，暴力激进化、社会疏远和自我孤立已被确定为恐怖主义的社会心理先兆。这些人错误认为自己的存在受到“强大、邪恶和堕落力量的威胁”，他们期望摆脱规范的束缚。少数极端分子的存在使香港“独狼”恐怖袭击的威胁持续存在。
（三）互联网被“独狼”恶意应用
互联网和社交媒体在激进化、极端主义和恐怖主义中发挥着越来越大的作用。恐怖分子利用网站作为所谓思想启发的来源。互联网上的恐怖主义示例包括：煽动暴力的文字，极端电影或声音片段，对相关人员或机构的威胁。互联网通常被认为是恐怖分子和恐怖组织的有效通信工具。与其他通信工具相比，互联网具有得天独厚的优势，比如匿名性、海量信息传播以及低成本的互联互通等。对各种类型的“独狼”恐怖分子来说，互联网是其使用最为普遍的工具。很多“独狼”在互联网上学习如何进行恐怖活动，逐步完成了激进化。
“独狼”恐怖分子主要从互联网上学习并寻找组织。其利用互联网的方式主要包括：发布内容、招募成员、塑造形象、加密通讯、构建社区、搜集信息。其具体表现为：香港“独狼”恐怖分子通过互联网和社交媒体获得一些极端思想；一些极端组织通过互联网招募“独狼”，教唆他们可以随机发动暴力袭击；一些境内外势力通过互联网搅乱人心，制造仇恨；“独狼”之间通过互联网联系，互相学习袭击经验；构建恐怖主义网络社区；“独狼”通过互联网搜集其所希望获得的信息，为恐怖袭击服务。在进行恐怖袭击之前，所有这些行动都可以被用作识别潜在的“独狼”恐怖分子。总之，互联网为“独狼”恐怖袭击提供了工具手段，是香港“独狼”衍生的工具性因素。
就整体而言，有效防范和打击“独狼”恐怖主义，须认真研究“独狼”恐怖案例，发现“独狼”袭击的特点和漏洞，综合运用多种手段和策略[17]。
（一）打击极端主义思想
治理“独狼”恐怖主义首先应防止其激进化。“独狼”从极端主义传播者中吸收错误思想，从而逐步激进化。这就要求反恐部门打击激进化的根源。对香港而言，要通过教育、宣传和其他形式来全方位打击极端思想。具体而言，要加强对香港大中小学生的爱国爱港教育，塑造积极向上的价值观；要加强媒体正面引导，营造阳光的社会氛围；要打击不良媒体，遏制仇恨思想传播；要净化网络空间，尤其关注社交媒体中的极端思想传播。
（二）打击极端主义的网络工具
随着“独狼”恐怖分子对互联网平台的利用率越来越高，香港特区有关部门需要针对性打击其网络工具，需要与相关网络公司合作。由于香港特殊的互联网环境，境外科技公司诸如脸书和推特等并不一定会配合政府反恐工作，这就需要香港网监部门对可能涉及恐怖主义的网络社区进行深入“巡逻”。根据“独狼”恐怖主义的特点，社交媒体和互联网社区是发现潜在“独狼”的重要场所，加强对这些可能涉恐的互联网工具的监管至关重要。
（三）加强情报搜集
在预防本土恐怖主义方面，执法部门面临艰巨挑战。在很大程度上，挫败恐怖主义阴谋依赖于令人眼花缭乱的情报，尤其是“独狼”恐怖袭击，通常涉及秘密运作的个人。这一困境要求执法人员必须创造性思考提取情报的手段。为事先预防本土“独狼”恐怖主义，而不仅仅是对恐怖主义做出事后反应，执法部门已经采取了多种行动。对香港反恐部门而言，情报搜集是打击“独狼”恐怖主义的重点。具体策略包括：关注潜在极端分子，对这些人进行重点监控；雇用机密线人搜集其他情报来源，重视对一线情报的分析，梳理相关反恐情报；以线上和线下方式监视可疑的恐怖分子，全面布控情报网络；与社区领导人接触，并确保易受攻击地点的安全。
（四）强化社区参与
鉴于许多“独狼”的共性特征，其激进化过程并不是无懈可击。这就需要相关社区的参与，才能有效阻止“独狼”恐怖袭击。执法的一项重点是加强联络那些易受恐怖主义袭击的社区民众。这些努力旨在建立与社区成员的信任关系，确保有效合作。对香港而言，联防联控的重点在普通社区。反恐部门加强与社区有关机构和领导的联系，有助于通过网格化控制力来发现和遏制“独狼”恐怖主义。在现代社会，恐怖主义是城市居民最大的威胁之一，恐怖主义行为会严重侵犯居民的生命权和财产权。对香港社会而言，恐怖主义不断营造恐怖氛围，对香港居民的心理冲击较大。香港“独狼”恐怖分子注定会被社会所抛弃。针对“独狼”恐怖袭击，香港特区不仅要加强利用反恐工具，还要调动普通市民的积极性，形成全民反恐的氛围。
