社会力量办园是指“企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办”的幼儿园。本文主要聚焦于民办幼儿园。当前，中国公办民办并举的办园格局基本形成，普惠性民办园已成为普惠性学前教育资源供给的重要主体。
但与此同时，社会力量办园仍面临不少问题，主要体现在民办园准入管理仍然过于简单、民办园管理工作机制中依然存在以审代管的现象、政府为民办园发展提供的支持性环境还不够充分、民办园分类管理政策实施进程较为缓慢、对普惠性民办园的财政支持和补贴机制有待完善，以及民办园保教质量的评估、监测与支持一体化机制尚未建立等。因此，需要各级政府继续强化政策的落地，从制度设计、管理体制、运行机制、扶持举措等不同层面落实对民办园发展的政府职责。
一、通过深化放管服改革激发社会力量办园活力
民办园准入门槛过高和准入机制缺乏灵活性、民办园管理过程中出现的以审代管现象，其实质都是政府教育行政管理体制与学前教育事业发展不相适应的表现。因此，加快教育行政管理体制改革，提升政府教育治理体系的现代化水平，纵深推进教育领域放管服改革，是进一步激发社会力量办园、提高民办园管理效率的根本举措。
首先，在保证幼儿安全和支持正常保教活动开展的前提下适当调整现有的幼儿园准入标准。特别是对园所位置、场地面积、设备标准等外在的非关键性要素在准入标准中要设置一定的弹性调整空间，而不是采取“一刀切”的硬性规定，以适应不同地域办园需求。需要强调的是，降低准入门槛并不是简单地降低现有的设置标准，而是在办园标准的各个要素上有更大的选择和腾挪空间，以丰富办园形式，增加学前教育供给的多样性。实际上，北京、广州、上海等地区已经在调整准入标准方面进行了尝试。例如，北京市在2017年就通过设立“社区办园点”的方式将一部分原来“不达标”的幼儿园纳入规范管理，从《北京市学前教育社区办园点安全管理工作基本要求（试行）》中的相关规定可以看出，在保证安全的基础上，“社区办园点”的准入标准在师幼比、生均幼儿活动室面积等方面都降低了要求。广州市天河区2018年出台了《微小型幼儿园开办工作指引》，基于规范化幼儿园设立审批的标准和程序，实行了“两放宽、两提高”——即放宽面积和规模限制，提高师资学历和监管要求，鼓励社会力量举办园所规模在5个班及以下、服务灵活、优质多元微小型幼儿园。事实上，这些依托社区、因需而生、因地制宜的小型“幼儿园”在一定程度上解决了特定区域、特定人群的入园困境，满足了家长多元化的需求，也使学前教育供给系统更为多元和丰富。
其次，将民办园管理的“基于准入标准的前置审批”改革为“基于行业标准的事前登记备案、事中事后行业监管”。传统的行政管理以前置审批为中心，严把市场准入的门槛，并以审批手续作为后期监管的基本依据和惩治手段，以审代管是主要的管理方式。在对民办园的管理中，应该将“严进宽管”转为“宽进严管”，政府要将直接管理的行政审批改为通过制定行业标准的登记备案制度，放宽准入门槛（并设置弹性调整空间），加强对民办园的过程监管，引导民办园规范办园、良性竞争和有序发展。
第三，推进教育治理能力现代化，提高民办园管理水平。建立协调有效的组织架构和形成科学完备的制度安排。将对民办园的审批从监管中分离，意味着针对民办园管理的行政方式、运作流程、资源配置等必须发生一系列的改变，本质上要求民办园的审批部门与监管部门在责任界定清晰的基础上能够统一标准、共享信息、协同配合，这给相关地方行政部门在惯性思维、固有利益、监管能力等方面都带来了挑战。因此，应该优化民办园管理中的权责配置，根据“谁审批、谁负责；谁主管、谁监管”的原则，理顺和衔接相关行政部门各自职责，形成分工明确、节点控制的审管协同结构与职责体系。审管部门之间还要建立联席会议机制，专项协调具体事务。
二、建立差别化的民办园发展“分类扶持”体系
首先，完善民办园分类管理政策的系列配套文件是基础。2016年《民办教育促进法》颁布之后，各地就开始着手营利性民办园和非营利性民办园分类管理，但总体上看，绝大多数地区还没有形成较为完善的民办园分类管理政策制度设计，也没有细化民办园分类管理的实施细则，更没有出台切实可行的时间表和路线图。中国民办园的规模大、类型多，产权归属和管理体制复杂，实施民办园分类管理是一项系统工程，需要各级政府明确各自的职责。从纵向上看，目前国家层面的民办教育分类管理法律体系和政策体系已经基本确立，各省的配套实施细则也在陆续颁布。但省市、区县层面还需要细化幼儿园分类的政策，在民办园的法人属性、出资回报、产权处理、税收政策、土地政策、收费政策、补贴政策等方面出台系列配套政策文件进行明确规定；与此同时，还要最大限度地简化分类程序，降低分类管理改革的制度性交易成本，确保分类管理改革能够平稳有序推进。
其次，强化对民办园的规范管理，根据分类管理原则制定并实施差别化的民办园分类扶持政策是关键。根据民办园营利性和非营利性的分类，在登记、用地、财政、税收、收费、扶持、退出等方面都应建立差别化的政策体系。分类扶持的原则有两个要点：一是对所有的民办园都应该进行鼓励和支持，但扶持的方式和力度有所差别，对非营利性民办园的财政扶持力度要大于营利性民办园；二是对民办园的扶持要兼顾效率与公平，即从效率的角度对高质量的民办园扶持力度更大，从公平的角度而言对承担普惠性任务的民办园扶持力度更大。差别化扶持政策是否明确全面和能否有效落实，影响着民办园举办者分类选择的意愿和方向，决定了民办园分类管理改革的成效。因此，各地应该在法律框架下，根据本地财政经济状况，对财政专项资金、政府购买服务、办园基金奖励等做出详细规定，给予民办园举办者信心和动力。
第三，依法为营利性民办园提供发展空间和制定扶持措施。在引导和鼓励社会力量举办公益普惠幼儿园的基础上，也需要充分尊重营利性民办园的选择和理解营利性民办园的价值。营利性民办园在扩大学前教育资源供给、满足人民群众的差异化需求等方面发挥着重要作用。在“遏制过度逐利行为”的前提下，政府应该支持营利性民办园合法依规办园，重点在设置审批、质量保障、规范办学、风险防控等各个方面不断完善管理政策，建设营利性幼儿园监督管理与风险防控体系，引导营利性民办园合作设立投资基金，用于幼儿园创新发展，防范办园风险。
首先，厘清普惠性民办园与非营利性民办园的关系有助于普惠性民办园扶持政策的实际推行。就目前的法律法规体系而言，“普惠性幼儿园”并不是法律概念，而是属于政策语言，本质上是作为政府调控、引导民办园办园行为的管理手段。在政策文件中普惠性民办园主要指的是“面向大众、收费较低、质量合格”，强调是“经济上的可承受”，是从幼儿园面向社会提供服务的性质来界定的，解决的是学前教育在地理和经济上的可及性问题。“非营利性民办园”则在法律上有严格的限定，根据2016年修订后的《民办教育促进法》，其核心特征是“不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”，主要区别于依照公司法运行的营利性民办园。理论上说，任何类型的民办园都可以被政府认定为普惠性民办园；就实践来看，非营利性民办园由于普遍得到政府扶持，又没有经济收益的刺激，因此，一般会提供收费较低的服务，而被政府认定为普惠性幼儿园。
其次，加大政府财政对普惠性民办园的投入、提高政府财政补助标准是落实普惠性民办园扶持政策的关键。在2018年中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中明确提出“2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要进一步完善普惠性民办园认定标准、补助标准及扶持政策。”全国各地相继出台普惠性民办园扶持的相关政策，并在近两年内不断完善各项标准和出台新的方案。今后一段时期的重点是将扶持政策和方案真正落地实施。
2020年的一项针对普惠性民办园园长的调查显示，普惠性民办园面临的三大主要困难是经费短缺、招生困难和教师的流动性大，最需要得到的三大支持举措是提高教师待遇、政府加大投入和优化内部管理。目前，各地基本是根据本地政府的重视程度和财政能力确定补助标准和补助方式，由于财政补贴实施的是区县统筹，导致即使是同一个地市，区县之间的补贴政策也存在很大差异。要改变这种财政投入状况，需要提高学前教育投入中财政性学前教育经费的占比，达到实现普及普惠的学前教育公共服务体系发展目标的要求；同时，将普惠性民办园财政补贴统筹上升到地市层级或者省市层级。实际上，这与2016年《民办教育促进法》中 “非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定”的规定一致。
第三，尽快建立普惠性幼儿园财政补贴与收费标准、绩效考核联动的动态调整机制。各地亟需根据新形势及时调整完善幼儿园收费管理政策，组织发改、教育、财政等相关部门，完善普惠性幼儿园收费标准和财政补贴联动的动态调整机制，适时研究调整普惠性幼儿园收费标准，避免出现财政补贴加保教收费的总体收入难以支持办园支出的困境，进而带来办园质量下滑的隐患。与此同时，各地要尝试建立以绩效预算管理为核心的学前教育财政投入机制，建立财政补助与绩效考核挂钩机制，一方面考虑政府对普惠性民办园采取“弥补成本+绩效奖励”的奖补政策，在普惠性民办园收费收入和财政生均定额补助基本满足幼儿园日常运转的基础上，根据普惠性民办园办园质量督导评估结果给予一定的绩效奖励，引导促进普惠性民办园安全优质发展。
四、健全民办园考核检查和督导评估监测体系
一是构建并实施幼儿园办园行为督导和办园质量评估体系。2018年中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等文件要求，“国家制定幼儿园保教质量评估指南，各省（自治区、直辖市）完善幼儿园质量评估标准、健全分级分类评估体系”，“将各类幼儿园全部纳入质量评估范畴”，“以区县为单位进行全覆盖式督导评估”。这些规定从制度上明确了各级政府在民办园督导评估中的具体职责，同时也体现了政府将督导评估作为推动幼儿园规范办园行为，提高保教质量的重要抓手。下一步，需要尽快出台国家层面的幼儿园保教质量评估指南，各省根据国家层面的指南制定本省的评估标准和评估实施细则，通过对普惠性民办园的保教质量进行全面督导，实现对民办园质量的引领，推动普惠性民办园保教质量的全面提升。
二是积极推进管评分离，探索引入有资质的第三方机构开展质量评估。加强政府对民办园的督导评估并不是把督导评估作为控制和指挥民办园的“行政管制手段”，而是要真正通过督导评估发挥专家咨询和建议的“管理服务”，以督促改。将民办园的自我评估和政府委托的第三方专业机构评估结合，建立内外结合的评估体制，在评估内容、方式、程序和工具等各个方面不断进行专业化设计，并且政府在检查评估的过程中通过委派行政管理人员和专家学者入园指导等多种形式，将督导评估变成民办园保教行为规范和保教质量优化的过程。督导评估的结果应及时反馈给幼儿园并积极听取幼儿园举办者、园长、教师和家长等利益相关者对督导结果的建议，使督导反馈成为一个多方对话、协商和交流的过程。
三是建立一支立足实践、熟悉业务的专业化质量评估队伍。全面实施幼儿园责任督学挂牌督导制度，对幼儿园实施经常性督导。国家、省、地市、区县各级教育督导评估机构都有各自的职责，各级都需要组建一支数量充分、结构合理、素质较高、专业较强的学前教育专兼职督查队伍，面向各类幼儿园定期实施全覆盖、拉网式的督导。
四是注重评估结果的运用，建立“评估-监测-支持”一体化民办园质量保障机制。对民办园的督导评估是判断幼儿园保教质量水平和对幼儿园进行分类定级的手段，更重要的是要充分发挥督导评估的监督、指导、激励和导向作用。因此，需要对民办园的保教质量实施定期动态评价，评估内容与管理标准互通衔接，评估结果面向社会公布，并且建立财政资金补贴数量、教科研指导力度等相关支持举措与民办园提供的普惠性学位数量和办园质量直接挂钩的制度。
