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进退之间:改革开放以来中国农村国家化的进程

前言

从时空的维度来说,本文这里的“退”与“进”是指20世纪70年代末以来中国农村国家化进程中“去国家化”和“再国家化”的两种形态。两者前后继替的过程,构成了改革开放四十多年来中国农村嬗变的历程。

在相当长时间里,人们往往将国家化视为社会主义制度与资本主义制度的根本区别。但是,20世纪以来世界的发展历程表明,国家化并非专属于社会主义国家,非社会主义国家同样存在着国家化的现象。例如,即便在自由主义意识形态盛行的美国,联邦政府也在美国崛起的过程中发挥了非常重要的作用。19世纪末,美国联邦政府通过国家力量统一了国内市场,并通过设置保护性关税和坚持金本位制度造就了美国工业的腾飞。通信卫星、微电子、计算机、软件、生物技术、互联网等奠定当代美国产业地位的核心技术正是美国政府以其国家安全体制为杠杆撬动发展的。更有学者提出了美国式“隐藏的发展型国家”之概念,以此概念来强调美国国家组织在产业和技术创新发展中的资源配置和网络协调功能,认为,近三十年来,美国联邦政府一直在大力支持私营部门将新技术商业化,但同时又通过美国政治中的党派逻辑将这些国家介入经济活动的努力隐藏于主流的公共辩论之外。社会主义国家就不用多强调了,二战后世界范围内的社会主义运动都在不同程度上掀起工业部门国家化的浪潮。其实,即便对中国传统帝制时代,当下很多学者认为国家对基层的控制也并非“天高皇帝远”,“皇权不下县”。

古代中国帝制国家政权并非止于县级,汉唐时期的“乡官”与宋元明清时期的“职役”,都是国家权力体系的组成部分;地方社区也并非是由人民自动组织的“自治团体”所管理,士绅对地方事务并不具有主导权。同样地,我们也可以看到随着互联网、大数据等信息科技的进步,很多国家组织并没有因此而失去对社会的统治力,相反很多国家适应了现代社会并依靠新技术增强了其对社会的控制能力。对于那些夹在动荡的世界经济与紧张的社会矛盾两者之间的国家而言,直接动用国家机器对社会各个领域进行干预似乎成为成本更低、效率更高的手段。换一个视角来看,不同国家采用不同方式对产业进行干预、对社会领域进行渗透,主要与各个国家所掌握的不同资源条件有关,这是不同国家在面对不同约束条件下做出的不同选择,而不是政体性质(民主/威权)与意识形态(社会主义/资本主义)所产生的直接结果。

国家化是世界近两个世纪以来主要的长期政治经济现象之一,是普遍发生在世界各国的历史进程。通过国家化,地方政治中高度的地方化或乡村性,逐渐为统一、集中和同质的全国性政治经济系统和价值观念所取代,而地方的或基层的问题也由此上升为国家层面的问题了。因此,国家化代表着现代国家建构的重要步骤和环节。在19世纪的西欧,通过国家化的政治整合过程,原先高度地方化与属地化的政治系统被统一、集中和同质的全国性选举和政党政治所取代。原先地方政治中的民族、语言、宗教、城乡等前工业价值观念也逐渐为全国性政治中的左派与右派相互竞争对立的工业价值观念所取代。在中国,中国共产党主政的七十余年也见证了形式不同但是本质相似的国家化历程。当然,国家化并不意味着地方化或乡村性的根绝。20世纪80年代末期,欧洲兴起区域主义,一些欧洲国家内部重新出现政治区域化的诉求和政治活动。而从20世纪70年代末期开始,中国部分农村地区就开始出现自主的制度改革,国家行政权力也逐渐从一些经济领域中退出。也就是说,尽管国家化是近现代世界的基本趋势,但是,区域政治、经济和文化结构的多样性与差异性导致各地国家化的程度、范围等各不尽相同。

纵观20世纪以来各国的政治历程,不论是在发达国家、发展中国家还是在资本主义国家、社会主义国家,我们都可以看到国家意志与权力不断向每一个其当下认为重要的领域渗透,而又因宏观局势和战略目标变化或是能力限制,国家组织又不断从另一些领域退出,如此循环往复。我们或可将此称为“国家化”与“去国家化”。20世纪中期以来中国农村的演变历程就是一个典型。正如项继权所指出的,“乡村组织与管理的国家化、官僚化和行政化是20世纪以来国家政权建设的重要体现”。本文旨在构建一个分析国家化的分析框架,在此基础上对中国改革开放以来农村国家化进程(实际上表现为“去国家化”和“再国家化”这两种前后继替的类型)作一个梳理,并尝试得出一些结论。

01 国家化的四个分析维度

近期学者们对包括国家化在内的国家组织、国家能力、国家角色和职能的关注回升及其研究成果正是我们观察与研究国家化和去国家化现象的基础。大体上来说,效率和权力是学界讨论国家化和去国家化的两个核心话题。第一,效率的角度,例如,很多学者认为经济去国家化/自由化/市场化改革的原因是计划经济效率低、国有企业经济效益低。第二,权力的角度,例如,很多讨论国家建构的学者认为,国家一直试图将意志和权力渗透进各个社会领域,与各个领域建立持久关系,以维持政权生存与持久统治。

但是,这些文献仍存在一些问题,留下了一些可以讨论的空间。第一,将权力和能力、国家机器与国家意志之间的关系简单化。并非行政权力/强制力越大,国家能力越大,也并非国家机器越庞大,国家意志越能实现。行政权力的收缩可能换来国家能力的提升,国家机器的精简也可能推动国家意志的延伸。第二,脱离条件和背景,忽略重要变量。国家化和去国家化的不断进退调整,可能是中国政府在面对不同宏观历史时期(军事威胁、和平环境;经济全球化、经济民族主义/贸易战)的不同国际和国内环境下的战略选择(理性自主)或历史决定(特定政治经济结构和文化意识形态之下的必然决定)。第三,对非预期结果的认知与战略目标、实现手段、最终结果之间关系作线性的理解。例如,新中国成立后中国农村基层制度的变革可能并非源于建设农业或农村的目标,而是工业化目标下的手段延伸,中国工业化最重要的组织基础与制度基础并非是工业企业而是农村基层组织人民公社与农产品统销统购(保障持续资本积累)。村民自治不仅是基层政治建设目的,也配合了经济改革。农村三资管理、村账镇管、村干部行政化和一肩挑选举等农村国家化改革,表面上是加强行政权力和统治基础的政治战略,同时也是一直配合抵御市场的周期风险和分配不均对农村薄弱产业基础所造成的冲击,以及宏观产业升级的经济战略。第四,缺乏比较维度,围绕中国案例本身的讨论可能放大了国家化和去国家化改革本身的优点或缺点。与发达国家、转型国家和发展中国家比较,才能比较清楚地分析中国国家化与去国家化改革的规律性、特殊性和中国案例的贡献以及意义何在。

国家化,作为一个本土学术概念,采用以国家为中心的理论视角对政治学和社会学问题进行研究分析,但国内学术界对这一概念的界定尚未达成共识。近年来华中师范大学中国农村研究院集中研究了中国农村国家化的议题,徐勇、陈军亚、任路诸学者是其中的主要贡献者。笔者认为从徐勇教授研究团队的相关界定出发是合适的,至少讨论中国情境下的乡村是相当合适的。徐勇在《国家化、农民性与乡村整合》一书中提出,“国家化”是具有现代特性的国家国家意志输入包括传统社会在内的各个部分,使社会为国家所渗透并形成一体化的过程,亦可称之国家整合。陈军亚在《国家化:基于中国国家实践的理论和方法》论文的“摘要”第一句就明确指出,“国家化即国家向社会输入意志,将一个分离分散的社会整合为与国家建立有机联结的政治共同体的过程”。而任路认为,“国家化突出表现在两个方面:一是将分散的权力集中化,即分散在社会、地方或边缘的各类公共权力集中到国家手中,各种边陲地带的部族首领、头人,地方政权或基层社会的乡绅等都必须服膺于国家权力。二是高度集中的国家权力的渗透化,即国家权力能够有效地进入边陲地带、基层社会和地方政权”。他将“国家化”与“地方化”分开来,“任何实践都离不开具体的时空设定,进而使得国家化不可避免地遇到地方性的阻滞”。对此,徐勇也有类似的区分性认识:“与国家相对的地方性是指地方行政关系和地方性知识或资源等”。

梳理相关研究文献可以看到,大体上说来,国家化是一个多维度的概念,它是国家力量控制地方、渗透地方的过程,是控制、渗透经济的过程,是控制、渗透非主流文化的过程,是树立国家的意识形态与价值取向的过程。对于中国来说,国家化即是由传统国家向现代国家转型的过程中,在中心与边陲、中央与地方、国家与基层社会三个层次上实现国家转型,表现为分布于社会的权力集中于国家,同时国家权力广泛渗透到基层社会。总之,国家化与其相关联的去国家化两个概念的核心是国家权力渗透、干预与控制情况,例如对产业、对社会领域的渗透、干预与控制。

至于国家化的分析框架,徐勇、陈军亚各自提供了一个分析框架。徐勇从主体、对象、方式、互动、过程等五个要素建立分析框架,对“国家化”进行研究。而陈军亚提出“六要素”说(主体要素、客体要素、方式要素、互动要素、过程要素和方法要素)的“国家化”分析框架。

不过,不少文献在讨论国家化时其讨论的对象并不聚焦,这也说明国家化概念存在多维分析的可能。本文通过对历史文献与理论脉络的梳理,用四个维度(央地关系、政权建设、生产组织和分配方式、产权所有)结合政策与制度变革构建中国农村国家化的分析框架(见表1)。在维度I“央地关系”,用国家性和地方性,在维度II“政权建设”,用政治化(集权性)与去政治化(自治性),在维度III“生产组织和分配方式”,用计划性(行政化)与市场化,以及在维度IV“产权所有”,用集体化(国有化)和私有性(个体化)来定义国家化与去国家化,这样可以对1949年以来中国农村主要的历史性事件与国家化进程情况作一个对照梳理。

下面先对四个维度中的一些概念作出说明。国家性概念强调的是国家的统一性与整体性,价值上国家至上性,即国家是价值的归依。“整体性”是一个与国家性相近的概念或表述,而地方性相对国家性而言,主要指的是地方的特殊性,本土特色,地方的价值与不可替代。任路将地方性视作与国家化相对的一个概念,认为除了地方行政关系、地方性知识等以外,还包括如下三个层面:边缘性、分权性和社会性。本地化是一个与地方性相近的概念或表述。政治化是一种行为,主要指将相关事情归结为政治,政治化常常把政治提升至高于一切,借用杰姆逊的话来说是“一切事物都是社会的和历史的,事实上,一切事物‘说到底’都是政治的”。

与政治化相近的是集权化概念,指高层管理者或者组织对决策权与管理权的集中与控制,表现为政令统一、标准一致等。去政治化相对于政治化而言,指的政治化的弱化,淡化政治色彩,但不是无政治,相近的是自治化概念。这里的自治化自然相对于集权化而言,指下级或社会拥有决策权与管理权。行政化主要指通过行政手段加以管理的现象,凡事都打上行政特征之烙印。而计划性、市场化、个体化、集体化、国有化、私有性等理解较有共识,无须再作说明。

1949年后,作为一个后发展型国家,又长期处于大国的多种(包括军事)威胁之下,中国农村治理体系必然不会以公共物品供给、公共生活安排和矛盾冲突化解等微观公民需求作为重点,工业化与政权建设是所有制度安排的核心,而两者又相辅相成。而土地改革无疑是新中国成立后农村第一次最重要的制度变革。土地改革既奠定了新中国的政权基础,同时也建立了中国工业化的基础。从工业化的视角而言,如何评价土地改革的重要性也不为过,同样拥有广大领土面积的印度、巴西等国至今都无法实现工业化,它们与中国的差距在几十年前便已经见分晓——它们无法打败掌握土地的阶层以控制土地资源并使生产要素源源不断地投入工业生产。

因此,土地改革成为中国共产党执政以来国家化的最初表现,而随后的农业集体化运动则是国家化的必然结果。我们以20世纪50年代初的“土地改革”和随后的“集体化”运动对表格1作一个解释。从维度I“央地关系”来看,“土地改革”国家化指向的是“地方性”,旨在“去除地方性和传统统治基础”,但是到了随后的“集体化运动”时期,国家化指向的是“国家性”(整体性),旨在“加强中央控制资源”;“土地改革”的维度II“政权建设”指向的是“政治化”,旨在“建构新政权合法性”,而“集体化运动”维度II“政权建设”指向的也是“政治化”,旨在“建构社会主义合法性”;“土地改革”维度III“生产组织和分配方式”的国家化指向的是私有化,旨在“生产的个体性(小农经营)”,而“集体化运动”维度IV“生产组织和分配方式”的国家化指向的是计划性、集体化,旨在“土地集体所有,农产品流通国家控制”;“土地改革”维度IV“产权所有”的国家化指向的是私有化,旨在“平均土地私有化”,而“集体化运动”维度IV“产权所有”的国家化指向的是“国有化/集体化”,旨在“去私有化”。

对于肇始于20世纪70年代末的诸如包产到户/生产承包责任制,村民自治、土地流转/转包与分红、城乡统筹/社会主义新农村建设、乡村振兴等中国农村重大的历史性事件中的国家化问题,同样可以从这四个维度加以分析与讨论。

从20世纪70年代末开始的第一次“新土地改革”(包产到户、生产承包责任制)维度I“央地关系”来看,“新土地改革”国家化指向的是“地方性”,旨在“减弱基层政府控制”,随后的第二次“新土地改革”(土地流转、转包与分红)国家化指向的是“国家性”,旨在“增强国家统一调控”,同时也关涉“地方性”,旨在“减少地方控制”;第一次“新土地改革”(包产到户、生产承包责任制)维度II“政权建设”指向的是“去政治化”,旨在“减弱左的意识形态”,而第二次“新土地改革”(土地流转、转包与分红)已经不存在维度II“政权建设”的问题了;第一次“新土地改革”(包产到户、生产承包责任制)维度III“生产组织和分配方式”的国家化指向的是“行政化”,旨在“农业生产与分配去行政化”,而第二次“新土地改革”(土地流转、转包与分红)维度IV“生产组织和分配方式”的国家化指向的是“市场化”,旨在“农村土地的市场化经营与发展”;第一次“新土地改革”(包产到户、生产承包责任制)维度IV“产权所有”的国家化指向的是集体化和私有性,旨在让“集体化减弱”,从而“增加农民剩余索取权”,而第二次“新土地改革”(土地流转、转包与分红)维度IV“产权所有”的国家化指向的是“私有化”,旨在建立“多种土地所有制”。

随着人民公社体制的终结而来的“村民自治”主要涉及I“央地关系”和II“政权建设”,就前者来说,国家化指向的是“地方性/本地化”,旨在强化本地的自主性,从而加强“对基层政府的监督”。就后者来说,国家化指向的是“去政治化”,旨在增强和调整“政权建设的合法性”。村民自治已经不涉及维度III“生产组织和分配方式”和维度IV“产权所有”。

城乡统筹/社会主义新农村建设及随后的乡村振兴涉及四个维度。就维度I“央地关系”来说,社会主义新农村建设和乡村振兴都旨在“增强中央资源分配”,不过,后者更强调“中华民族伟大复兴”战略;就维度II“政权建设”来说,社会主义新农村建设旨在“加强意识形态”,而乡村振兴更加强调“增强执政合法性的来源,党对‘三农’工作的全面领导”;就维度III“生产组织和分配方式”来说,有双重性,一方面持着“行政化的倾向,”两者都强调“增加行政分配资源方式”,只是后者还注重“规划性”,另一方面又倾注于“市场化”,关注“抵御市场风险与分配矛盾”问题。不过,无论社会主义新农村建设还是乡村振兴,基本上不再涉及维度IV“产权所有”问题。

02 退两步:作为去国家化的生产承包制和村民自治

事实上,国家化是长期存在的,国家化并不是从执政的中国共产党人的脑袋里突然冒出来的。近代以尤其晚清以来,它就已经在中国出现了,正如罗志田在商务印书馆出版的《革命的形成:清季十年的转折》一书中所指出的,晚清时期在社会思想界所提出和讨论的“国民”“公民”“新民”等概念就可以看出国家化的趋势,只是当时国家化的程度与范围(渗透性)有限而已。自1949年以来,在中国共产党的领导下,国家化影响了中国经济的各个重要部门。它已经渗透到与土地有关的“土改”及尔后的公私合营、农村集体化、人民公社化运动与浪潮中,并赋予国家在所有的发展领域中的主导性地位。它席卷了几乎所有的基础产业,对银行与金融拥有毫无争议的国家所有权。只是自20世纪70年代末开始,在农村出现了国家化的退减现象。

因此,所谓去国家化只是从相对意义来说的,例如,相对于计划经济时代的集体化来说,20世纪70年代开始的生产承包责任制和村民自治只是国家化的程度在减弱。事实上,“去国家化”只是国家化的减少化,也就是说,相对于人民公社体制,村民自治与生产承包责任制就属于中国共产党执政以来国家化的减小化。从“央地关系”维度来看,退,某种意义上就是徐勇所说的“地方性”。他曾经在一个题为“国家化与地方化:地方治理改革的双重趋势”的演讲中提出了两个命题:“地方治理改革的国家化”和“地方治理改革的地方性”。这种地方化的努力并非是国家主动的结果,相反是地方、乡村自己的非正式制度对于正式制度的主动纠正。

从时间上看,退一步/“去国家化”发生于20世纪70年代末,这是中国改革开放之肇始,所以,“退”意味着中国的历史进入到一个新的发展时期。从内容上看,“去国家化”在农村有两个方面,一是农业生产经营从集体化到个体化,即所谓的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,即改革开放之初农村分田到户、人民公社解体,农民重新获得农业生产经营自主权。二是在体制上,由人民公社生产大队体制转到村民自治。

“去国家化”先从农村的生产方式开始,所针对的当然是“政社合一”的人民公社制度,这种制度“造就了一套自上而下的经济控制与行政控制网络,使得国家权力对乡村社会的渗入和控制达到了前所未有的规模和深度”。尽管农村实行集体所有制,但是,这种集体化是经过现代国家超强的国家化改造过的。这种改造来自于农村经济社会关系的国家化改造,而这个改造的核心是生产资料的集体化(其实是国有化),在农村最为重要的是土地,生产资料国有化的实质是国家对生产资料所有权的垄断。历史也表明,人民公社集体并不享有比国有制企业更多或更大的经济自主权。因而,国家才能垄断从宏观到微观、从生产到分配的整个社会再生产过程。农村社会中这种“准国家化”的经济体制用国家政权(行政机制的强制力)而非经济竞争的压力来推动经济的运转。从生产资料上看,几乎全部国有化(尽管名称上称之为集体所有),而生产资料国有化的实质是国家对生产资料所有权的垄断。从生产目的来看,在于实现经济利益国家化,即农村生产的目的是为了国家的经济建设,因此,农村生产剪刀差势必出现。而生产过程必然会是计划性的,由国家来统一安排。

理论上看,著名的科斯定理其实暗示着,如果一个政府的生产效率较低,它应该把产权卖给效率最高的生产者。中国的家庭承包责制可以印证这一点。20世纪70年代末,在一些地方开始出现将土地经营权回归给家庭、农户的农村家庭承包责制,尔后在全国各地推广。农村家庭承包责制施行与推广之后,国家逐渐将农业生产与经营的主导性让位于农户,让给市场,农民与国家在生产经营上的直接关联性逐渐被打断。这种“去国家化”进程弱化了国家的权力,也重构了个人与国家的关系。当然,20世纪70年代末安徽省凤阳县小岗村的村民决定分田到户进行生产承包制是一个重要的时刻。这不是一个孤立的案例,得到主政安徽省委领导的认可与支持,并在1978年得到中共十一届三中全会的肯定,代表了对于社会主义国家经典国家化范式的告别。

无论生产经营还是村庄治理体系,国家的退出(当然是有限的退出,更不是放弃)标志着原先以国家化为中心的农村治理体制的退出。“退”,意味着在中国共产党建政的前三十年,在以国家化为中心的农村治理体制之下,农村(农业、农民)的身份、发展、角色和国家身份、目标、策略之间的衔接上存在问题。正是通过一个“去国家化”的过程,中国的农村生产力得到解放与大发展,而农民的生活得到显著改善。“农业生产责任制的普遍实行,带来了生产力的解放和商品生产的发展。”“去国家化”的改革将农民从原有的种种束缚中解放出来,重新获得了农业生产经营的自主权和一定程度的择业自由。与之相应的是国家权力的向上收缩。具体来说就是,政、社分开,人民公社制度让位于新的乡(镇)、村体制,原来具有行政职能的生产大队和生产小队,被实行乡民自治的“村”所取代。

村民自治的提出与实施,标志着原先以国家化为中心的人民公社治理体制模式的退出。1980年,在广西河池市宜州区屏南乡合寨村一棵大樟树下,全体村民冒着很大风险,投票选举成立村民委员会,制定《村规民约》,在全国率先实行村民自治,开创了中国农村村民自治的先河。“村民自治”被写进1982年的《中华人民共和国宪法》之中,与“家庭联产承包责任制”一起并称为20世纪80年代中国农村两次影响深远的历史性变革。随后的1983年10月中共中央、国务院发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,对建立村民委员会提出了明确的要求。1987年,《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁行,1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》实施,2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《中华人民共和国村民委员会组织法》进行了修订。此后,全国各地配套出台的一系列地方性法规、规定等都在引导和促进村民自治方面起到了相当大的作用。

03 进一步:重回国家化的新农村建设与乡村振兴

改革开放以来中国乡村国家化走的就是一种“以退为进”或者说“先退再进”的道路。重回国家化其实有不少表现,而新农村建设与乡村振兴是其中最为引人注目的两项政策。当然,在多个“进”中,有显性的,如项目制、选举上的一肩挑,也有隐性的,如公共服务的提供,还有些似乎处于两者中间状态,例如,乡村治理标准化、各类规程等。一系列的举措,无不直接或间接地显现出来再国家化的痕迹,打上国家设计的烙印。第一村党支部书记、大学生村干部、驻村干部、各类考核、各类实验、各类项目、农村扶贫、领头带人致富背后都是国家化意志的体现。尤其从2007年以来,国家化的进程明显加快。从加强支持保护农业、废除农业税、实行农业补贴,到着力改善农村民生、加强农村基础设施建设,然后是健全农村公共服务,普遍建立农村低保、新型农村合作医疗、新型农村养老保险和农村救济制度,最后走到今天的是乡村振兴。

我们可以两件事为例。第一,村主要干部报酬工资化(财政化)与工作形态的公务员(机关)化。张静清楚地表达了这一点:“村干部职业化、组织科层化和管理规范化是国家权力向基层社会延伸并试图加强对乡村社会管理与控制的重要方式。地方权威的官僚化始于清末民初,国家试图通过一系列机构设置和委任确定地方权威在官僚体系中的位置,从而使得地方权威为国家目标服务并将其纳入国家官制的控制范围”,以便能够更好地管理和控制基层社会,“作为农村治理的一特定群体,村干部正日益成为国家权力向乡村社会下渗的抓手”。与此关联的是广大农村出现村干部“国家化”形式,即乡镇政府下派人员担任村干部。到底如何评价这一做法,有待于观察,并且是见仁见智的事,但其本质就是国家权力在村民自治中的嵌入,是国家化的显性现象。

第二,村庄的合并与社区化趋势及其相关的公共服务的多方位提供。在社区化的发展趋势里面,村民自治的空间在哪里?这是一个问题。中国农村的社区建设是一个具有高度国家意向的活动。因为村民自治需要一个相对自足的体系,就是说自治体系需要自己的资源,需要自己的认知体系,需要自己的自治主体。在城镇化、社区化和社会流动的大背景下,社区化建设的力量增加以后,相对自治的体系就难以存在了。现在,村庄越来越依赖于政府,越来越依赖外部因素。撇开“一肩挑”以外,村民和村的主要关系是靠村的公共服务连接起来的。农村公共服务的提供,这应该属于国家化的隐性部分。公共服务的提供,将广大的农民纳入国家服务对象之中,可以有效地将农村纳入到国家治理的体系之中。

而前面讨论的两个“退”的部分情形已经有了大的变化。一是国家当然并没有直接收回土地,但是,在国家主导的市场经济与发展大浪潮裹挟下,农村的生产经营方式越来越嵌入进去。二是村民自治。这依然是存在的,但是,我们应该看到像过去那样的自治空间变化巨大,今后的自治可能更多是在国家权力体制下的自治,或者是国家化的自治。

而非村庄因素的介入越来越多,这些并非完全是国家的行为,但是背后或隐或显地存在国家的影子。这其中最值得关注的是新农村建设和乡村振兴战略。社会主义新农村建设不是一个新概念,20世纪二三十年代,国民政府与知识阶层开始推动新农村建设,20世纪50年代以来曾多次使用过类似提法,但在新的历史背景下,中共十六届五中全会提出的建设社会主义新农村具有更为深远的意义和更加全面的要求。2005年10月,十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,扎实推进社会主义新农村建设。2005年年底召开的中央经济工作会议指出,要使社会主义新农村建设成为全党全国的共同行动。2006年年初颁发的中央1号文件,深刻阐述了建设新农村的重大意义、内涵,提出了推进新农村建设的总体要求和重大方针政策。2008年10月召开的党的十七届三中全会又强调“把建设社会主义新农村作为战略任务”。

从20世纪的历程来看,新农村建设完全是国家化的过程。例如,“中华人民共和国成立后至20世纪50年代,社会主义新农村建设构想的提出本身就是国家行为”,“这一时期建设新农村的思想不仅仅具有制度的保障,而且超越了一般思想与构想的局限,成为整个国家建设规划的有机组成”。此外,新农村建设超越了经济与生产的范畴,成为彻底改变社会结构的状态。消灭“三大差别”(城乡差别、工农差别、脑力劳动和体力劳动差别)成为“当时中共领导层致力于社会主义新农村建设目标”,更直至人的改造,进入国家化的意识形态层面,“社会主义新农村建设不仅仅是农业建设,从根本上来说主要还是‘新人’的建设即‘新农民’的培养与改造”。

在中国共产党近百年的发展历史进程中,党的十九大报告首次提出了“实施乡村振兴战略”。报告明确指出了“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。党的十六届五中全会设立的新农村目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,其中十九大报告用“治理有效”替代了“管理民主”。乡村振兴战略是社会主义新农村建设的重要升级,它涉及多个方面的问题,包括农业产业、经营制度、土地制度、集体经济、农民就业、乡村治理体系、农村队伍建设等。

乡村振兴是全面建成现代化国家全局性、历史性的重要战略,将其纳入国家战略之中,可以说是国家化的最高形态了,其战略本质是服务和服从于中国第二个百年奋斗目标即建成社会主义现代化强国。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确指出,要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务,举全党全社会之力加快农业农村现代化,让广大农民过上更加美好的生活。乡村振兴可谓是中国实现现代化的关键性工程,而这个国家工程就是要将农民不断变成“国家的人”,不只是20世纪50年代新农村建设时所提出的培养“新农民”。当然,中国城乡发展不均衡,农业农村的发展又具有复杂性、艰巨性,意味着乡村振兴不是一蹴而就的短期建设,更不是所有乡村一起振兴、所有农民同时富裕。这也是乡村振兴战略分为2020年、2035年、2050年三个阶段性目标的重要原因。

总之,新世纪以来,农村治理包括村民自治本身无不打上国家化的烙印,无论村务公开以加强民主管理,村务监督委员会的建立,强化民主监督,还是“一事一议”制度建设以强化民主参与,都是国家构建的产物,即便有乡村自身的创造,也是经国家认可并加以改造、提升而得以推行的。所以,民主选举、民主管理、民主决策与民主监督,再加上现在的民主协商所构成的村民自治基本框架,已经注入了强大的国家意志,显示出国家的设计意图。

当然,有关乡村振兴存在着“地方性”维度的思考,例如,村庄仍然保有其独特的文化根源意义,现代化进程中要重建乡村伦理,成为乡村振兴战略实施中不可或缺的文化表达,为农村提供了道德文化之“根”。但是,“地方性”只是国家化进程中的一个小插曲,在国家化面前必然属于边缘性的因素。

04 国家化与去国家化的演变逻辑

国家化的演变逻辑实际上同多种因素有关系,择其主要至少有二:一是理念,包括主政者的理性计划;二是约束条件,即国家化或去国家化的经济、政治、社会等运行诸环境。

1949年以来,中国农村与国家的关系经历了融入国家国家化过程到去国家化(或者说国家化的最小化)再进入再国家化的三个历程,经历了一个肯定、否定和否定之否定的辩证过程。这一演变轨迹有其内在的运行逻辑。

首先是政治因素。1949年至1970年代末,属于高度的国家化时期。支持高度国家化是多种因素交结在一起的结果,其中主要是政治因素与革命者主政的理念。革命者主张通过调整生产关系来解决中国的落后问题。新中国成立之后的土地改革彻底改变了中国社会的基本政治和社会经济格局,这之后乡村建设被纳入系统的国家现代化进程之中。不论是改良的还是革命的,乡村变革的思路都是现代化。也就是说,改造中国之落后必先改造中国农村之落后,让落后的农村成为现代的,一直是中国革命的基本逻辑。中国共产党是无产阶级政党,革命的目的旨在建立社会主义,它在经济上要建立国有和集体的经济形式,具体在农村就表现为土地的产权必须是集体或国有的,因此,就有了20世纪50年代初的土地改革及随后的集体化运动。20世纪70年代末开始的去国家化的一系列改革,主要表现为包产到户、生产承包责任制和村民自治制度。之所以在生产与产权上要去集体化,就在于人民公社这样高度集体化的产权与生产经营方式遇到了前所未有的困难,高度集权的体制与政治化也难以为继。

其次,这个演变的历程同发展主义理念密切关联。中国共产党执政以来七十多年的历史从总趋势上看是一个“国家化”的过程,只是强弱、方式、表现各不相同而已。七十多年来“国家化”其实没有止步过,而这个“国家化”是建立在“发展”概念框架上的。改革开放以来的无论是乡村去国家化还是再国家化,莫不建立在“发展”概念框架之上。改革开放前三十年,这个“发展”概念是建立在国家为中心的基础之上,具体说来,地方要支持国家,甚至不惜牺牲地方的利益,农业支持工业、农村支持城市,甚至不惜牺牲农业与农村的利益。在“发展”概念(理念)导引下,农村、农业和农民成为被改造的对象,改造乡村社会成为一项伟大的工程与伟大的事业。改革开放以后,“发展”概念依然是轴心,正是发展这个概念让国家在农村暂时退出,继而再进入国家化的历程之中。这种国家化背后的发展主义理念主导着国家的政治、经济、社会、文化等诸多方面的变化与发展,形成了“发展型政治”。由于改革开放从一开始就强调提高人民的物质生活水平,加上中国改革初期社会的平等状态,因此,执政党的执政逻辑,发展主义的经济逻辑与民众的生活逻辑在“发展”上达成了高度一致,在客观上促成了“发展的政治正确性”。中国的国家化不仅与市场性的发展主义高度结合,而且国家同时也是发展的主体之一。事实上,中国的发展主义在逻辑上不挑战国家化,同时还会潜在地加强国家化的权威,而国家化的威权政治又为发展主义提供强有力的支持,因此,国家化与发展主义有机地联合了。

再次,改革开放以来国家化演变的历程同国家角色的再定位紧密相关。一方面是农村在国家实现现代化、实现治理现代化中角色的变化。21世纪以来,国家对农村发展的战略意图发生了巨大的转变,“乡村不再是实现国家现代化的(阶段性)手段,而是发展目标本身”,“一如国家用战略规划的方式来发展城市和工业,现在国家以同样的方式来发展乡村地区”,国家权力的重新回归以资源下乡为支撑,它表明“国家具有更大的能力按照自身的意志来改变乡村社会”。而随着国有化程度的提高,地方、基层政府和官员甚至村级组织都将会更多参与国家事务相关的行动,迎合国家的需求与标准,也就意味着国家在农村将占据越来越重要的位置。另一方面,同前期的国家化相比较,改革开放以后通过退而进的再国家化更加表明执政党的道义担当或说是正当性,例如,七十年前的国家化和今天的国家化当然有所不同,过去交公粮是国家化,现在的国家化采用的却是向村民提供公共服务,推进乡村振兴。

05 期待与比较视野的研究

本文将国家化作为一个既定的事实与条件,试图探究的问题是究竟为什么20世纪70年代末在中国农村会发生去国家化的退缩现象?在21世纪之后又是什么因素引导中国农村走上再国家化的历程?从全球角度来看,国家化现象与去国家化现象是普遍存在的,即使在西方发达资本主义世界也是多层次、多维度、多领域存在的,而在转型国家则表现得尤为明显,这当然同转型国家面对更激烈的社会矛盾和更低迷的经济形势有关。而西方国家和发展中国家的经验表明,地方政治和国家政治之间的区别正在变得越来越模糊,例如,选民越来越多地从国家政治的角度来考虑地方政治了。这意味着什么?不同学者给出了不同的回答,其中一个回答引人注目:更少的“地方”和更多的“国家”。回到中国的情形,对再国家化的进程,我们仍需要考虑这些问题:如何保证资源禀赋各异、文化观念不同的地方政府都能拥有实现统一政策目标的能力而不是仅仅做“形象工程”?人们是否仍能有足够的信心认为,在政策目标设置上,地方化是否会比国家化更好地考虑当地的民生和发展?这些都需要更多的观察与证据。但是,不论学术界如何评论,国家化或再国家化似乎已成为多国当下的不二选择,区别的只是手段、方式和程度。

国家是社会科学的核心概念,尤其是国家化、行政化、国家建构和政权建设等主题已经受到政治学、社会学和历史学等领域学者的广泛关注和研究。各个领域的学者对这一以国家为中心的研究视角已经有了深刻认识和厚重的研究积淀。但需要指出的是,尽管国内学者已经从历史分析和田野调查两个维度对中国国家化尤其是乡村国家化做了大量的研究,但是,如果缺乏比较的维度,那么,仅仅围绕中国案例本身的讨论则可能使得研究者过度重视对国家化和去国家化改革本身的价值评判,而对这些改革的宏观背景、过程机制和因果逻辑缺乏系统性分析。更进一步的学术研究需要通过将中国案例与发达国家、转型国家和发展中国家等案例进行比较分析来寻找国家化与去国家化改革的规律性以完善这一主题的理论基础,同时发掘出中国案例的特殊性以及中国案例对“国家理论”学术研究的贡献之所在。

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