——兼论服务型政府的本质特征
一、命题的提出
2004年，服务型政府被中央决策层正式提出，后来，服务型政府建设逐步被提升到了体制改革的高度，建设服务型政府成为我国行政体制改革的目标和方向，也是当前我国全面深化改革总体部署中一个重要的组成部分。
学术界提出服务型政府的时间更早，从20世纪90年代中期开始，国内学者围绕什么是服务型政府、为何建设服务型政府以及如何建设服务型政府开展了大量理论研究。这些研究成果日益丰富着人们对于服务型政府的理论认识，也为服务型政府建设的实践提供着有益的智力支持。
至今人们对服务型政府的界定还出现仁者见仁、智者见智的差异，一些人强调服务型政府应当具备某些特征，而另一些人又强调服务型政府应当具备其他的特征。笔者认为，单纯着眼于职能特征与行为方式等还不足以明辨服务型政府的本质所在，而要明确这种本质之所在，则不能不探究服务型政府内在的动力来源。理论上的研究与现实中的经验已经反复昭示人们，行为产生于动机，动机产生于需求。简单来说，需求产生行为的动力。没有需求，就不会有动力，更不会有热情。不论是对于个人还是对于组织，如果仔细探究，我们都可以从需求上找到其行为背后的动因与根由。服务型政府也不例外，其行为的动力也来源于特定的需求，而这种需求就是公众需求。由此，笔者提出一个命题：公众需求是服务型政府的动力来源。以公众需求作为动力来源，是服务型政府的本质所在。
二、命题的论证
公众需求是相对于个体需求而言的，个体需求是个别的、分散的、差异化的，满足的途径也主要是通过个体的力量；公众需求则是普遍的、集中的、带有共性特征的，并且无法单纯依靠个体力量得到有效满足，满足的途径主要是通过集体的力量与公共的力量。
公众需求与个体需求之间的差别很容易让人联想到公共产品与私人产品之间的差别，不过，公众需求并不严格对应着公共产品与公共服务。不可否认，公众需求往往要通过公共产品和公共服务得以满足。然而，公众需求有些时候也需要通过人们通常所认为的私人产品来加以满足。比如，当一个社会处于物质极度匮乏的情况下，老百姓普遍缺吃少穿，那么对于吃饭穿衣的需求（温饱需求）就形成了公众需求，而这种需求的满足与正常社会状况下人们对吃饭穿衣需求的满足一样，都是靠衣服、食物之类的私人产品。所不同的是，在正常情况下，吃饭穿衣问题是靠个体力量解决的，而在吃饭穿衣需求成为公众需求、温饱问题上升为公共问题的情况下，需求的满足与问题的解决则要靠集体的力量来创造条件。
因此，还不能将公众需求简单理解为依靠公共产品与公共服务来满足的需求，这样很容易缩小公众需求的范围。对公众需求的理解应把握两点：一是需求的普遍性与集中性，反映了共性的问题；二是个体力量的不可及性，也就是说，解决问题要依靠集体的力量。
公众需求要靠集体力量来满足，而集体力量最为突出和典型的代表就是政府，政府产生与存在的一个非常重要的理由就是对公众需求的满足。回顾古今中外出现过的不同样态的政府管理模式，我们可以发现，这些政府管理模式都不同程度地具有满足公众需求的功能，都或多或少地具有满足公众需求的职能特征。然而，不论是西方国家出现过的官僚制政府与企业家政府，还是我国计划经济时期的管制型政府与改革开放后长时期内存在的经济建设型政府，其与公众需求的联结并没有足够的紧密，甚至存在着脱节的问题。之所以出现这样的状况，一个至关重要的原因就在于这些政府管理模式并没有真正将公众需求作为动力来源。这一点也形成了这些政府管理模式与服务型政府的本质性差别。
（1）西方的官僚制政府与企业家政府。就西方国家的情况来看，官僚制政府与企业家政府是西方国家出现过的两种具有代表性的政府管理模式。官僚制政府管理模式是西方工业社会时期孕育的产物，其赖以形成的理论基础包括亚当·斯密的劳动分工理论、马克斯·韦伯的科层官僚制理论、泰勒的科学管理理论等，这一模式强调标准化、程式化、理性化、非人格化，相对于传统的人格化的政府管理模式是一个巨大的进步，在当时也表现出了比较高的经济性与效率性。但是，官僚制政府有一个很大的缺点，就是坚持以政府为中心、以政府的权力为中心，对公众需求则缺乏足够的关注与回应。客观地讲，官僚制政府在公共产品与公共服务的提供上也花费了大量的资源，否则也不会有后来福利主义国家的出现。令人遗憾的是，这种公共产品与公共服务的供给很大程度上是与公众需求相脱节的，常常表现为政府的主观臆断与一厢情愿，至于所提供的公共产品与公共服务是否真正满足了公众需求，官僚制政府考虑得并不多或者说并不够，既没有充分考虑公众需要什么样的公共产品与公共服务，又没有充分考虑用什么样的方式来提供公共产品与公共服务以更好地满足公众需求。事实上，官僚制政府为人们所诟病的封闭、迟钝、僵化、碎片化、各自为政等都与其对公众需求的忽视有关，公众需求并没有真正成为官僚制政府的动力来源。
相比官僚制政府，企业家政府在满足公众需求方面明显前进了一步。企业家政府管理模式将政府与公众的关系比作企业与顾客的关系，主张政府要像企业关注顾客需求那样去关注公众需求，强调顾客导向与结果导向。为此，企业家政府采取了多种措施去提高政府管理的效率，以更好地满足公众需求。比如，在管理的自由化方面实行了放松规制、授权一线等，在管理的市场化方面将合同外包、产权交易、内部市场等机制引入政府管理中。企业家政府克服了官僚制政府的诸多弊端，表现出了更多的灵活性、回应性与主动性。但是，人们应当注意到，企业关注顾客需求只是事实的一面，事实的另一面在于企业是为了自身的目的（表现为利润最大化）去关注和满足顾客需求。这样的事实决定了企业和顾客终归是相对而言的，两者很难融合，正如企业难以成为顾客的代表一样。企业与顾客的这种关系也反映到了企业家政府与公众之间的关系上，企业家政府一方面注重公众需求，另一方面又没有将满足公众需求作为追求的最终目的，而是作为一个实现其他目标的途径与工具。这就使企业家政府在现实中产生了一些明显的弊病，如对工具理性的强调而对价值理性的忽略，又如实行过度的民营化而忽视了政府的责任所在。因此，在企业家政府与公众之间，仍存在着一条或隐或显的鸿沟，这条鸿沟双方都难以跨越，双方不是因为共同的需要建立起了联系，而是因为各自的需要建立起了联系，如政府是基于谋求连任与重新当选的需要去积极回应公众的需求。这就说明，公众需求并没有真正成为企业家政府的动力来源，政府与公众也没有因共同的需求而消除存在于两者之间的屏障与鸿沟。
（2）我国的管制型政府与经济建设型政府。就我国的情况来看，新中国成立以后，人民当家做主的地位得以确立，政府的宗旨也明确定位在为人民服务上，这无疑是人类历史上一个巨大的进步。然而，从公共管理学的角度来看，我国计划经济时期的政府还不能称之为服务型政府，而是管制型政府。因为为人民服务的宗旨并不能与服务型政府的管理模式简单地画等号，计划经济时期的政府主要是从政府的理想与设计出发来为人民服务的，而不是切实从公众的需求出发来为人民服务的。对此，我们可从以下方面进行理解。首先，从公众需求的形成来看，在一般意义上，公众需求的形成是一个基于公众自主性的自然而然的过程，而计划经济时期的政府却对公众需求的形成施加了过多的影响，公众需求很大程度上被政府主观建构，公众的自主性却得不到应有体现。比如，城市居民的住房由国家和单位进行分配，居民住房需求的满足没有其他途径可以依赖，只能依靠国家和单位的分配，这就在事实上使人们对住房的需求统统纳入公众需求的范畴。但在正常的情况下，人们对住房的公众需求主要表现为对保障性住房的需求，这是在人们经过自主选择之后所呈现出来的公众需求。在这种需求之外的住房需求是可以依靠个人努力通过其他途径（市场途径）得以满足的。因此，并不是所有的住房需求均应被纳入公众需求的范畴。其次，从公众需求的满足来看，计划经济时期政府控制着配置资源的权力，政府在公众需求的满足上扮演了相当重要却并不恰当的角色。一是表现在政府对于公众需求的满足更多地体现了权力的一面而非服务的一面，致使公众对政府形成了过于强烈的依赖。二是表现在政府主要是通过自上而下的方式来满足公众需求的，提供的多是一些标准化的产品与服务，并没有充分尊重公众的意见表达权。三是表现在政府对公众需求的满足采取的是一个底线标准，这是由计划经济时期我国“先生产、后消费”的思维模式所决定的，公众需求不可能在较高水平上得以满足。虽然当时单位对职工实行福利分房，但同时单位能够向职工提供的住房条件又比较简陋，计划经济时期普遍存在着严重的住房短缺。因此，计划经济时期的政府也没有真正将公众需求作为动力的来源，不是公众需求更多地影响了政府行为，而是政府行为更多地干预和控制着公众需求。
改革开放时期，政府对资源配置权的垄断开始被打破，原来由政府控制的权力开始回归市场和社会。在这一过程中，政府减少了对公众需求的干预和控制，公众需求更多地体现了公众的自主性。然而，尽管政府从方方面面放松了对经济社会的管制，但并没有因之而使公众需求得到有效回应。政府虽然不再垄断资源的配置权，但事实上却主导着经济增长，实现经济的快速增长和物质财富的迅速积累成为政府的中心工作，经济绩效至上的观念在政府的思维模式中日益固化，经济建设型的政府管理模式逐步形成。客观地讲，经济建设型政府有着强劲的动力，否则便难以解释政府在推动改革开放30多年的经济高速增长中所扮演的重要角色。不过，这种强劲的动力并非来源于公众需求，而是来源于经济分权条件下的税收激励与政治集权条件下的晋升激励。动力的来源决定了政府更多地倾向于对上级负责，而忽略了对公众负责，当实现经济增长与满足公众需求发生冲突时，政府选择的往往是前者，于是现实中便出现了一系列与满足公众需求相背离的情况。比如，在经济增长中对资源环境的破坏、对生产安全与食品安全的漠视，以及对教育、医疗、住房等社会性支出的欠账等。可见，经济建设型政府同样没有对公众需求给予足够的重视，公众需求未能有效转化为政府行为的动力，政府行为与公众需求之间存在着明显的脱节之处。
（3）服务型政府。服务型政府与以上四种政府管理模式均不同，其动力直接来源于公众的需求。首先，公众需求的形成与显示都建立在公众自主性的基础上，而不是建立在政府过度干预的基础上。服务型政府不会将自身的意志强加给公众，公众相对于政府的主体地位非常明确，公众需求充分反映着公众的愿望与诉求，这种愿望与诉求又对政府行为产生着有力的影响。其次，政府有着很强的动力去满足公众需求。对于服务型政府而言，公共服务职能在其职能结构中占有十分重要的地位，有的学者甚至直接将服务型政府定义为以提供公共产品和公共服务为主要职能的政府。当然，对公众需求的满足并不单纯表现在政府的公共服务职能这一项，服务型政府的其他职能本质上也是对公众需求的回应。此外，服务型政府满足公众需求的强大动力还不仅仅体现在其职能特征上，而且体现在其行为方式上。自上而下的公共产品与公共服务供给方式被多中心治理的方式所替代，政府着眼于公众需求的满足，秉持以人为本的理念，积极引入多元化的参与主体，采取多元化的公共产品与公共服务供给方式，努力从“管理”向“治理”迈进。再次，满足公众需求成为政府行为的出发点和落脚点，政府不为其他目的去满足公众需求。满足公众需求并不是服务型政府用来追求其他目的的途径与工具，而是真正被服务型政府放在了价值理性的层面。相应地，民主、法治、公平、正义、责任与公民权等都是服务型政府所极为看重的。政府与公众不是基于各自的目的与需要去展开合作，而是基于共同的目的建立起密切的联系，这一共同的目的就是对公众需求的满足和对公民权的维护。因此，服务型政府和公众之间不存在难以跨越的鸿沟，两者更不是相互对立的，服务型政府真正与公众站在了一起。
综上所述，相对于其他的政府管理模式，服务型政府的一个本质特征就在于以公众需求作为动力的来源，也正是由于服务型政府有着这样的动力来源，其才对公众需求产生了充分的尊重与足够的关注，才形成了满足公众需求的强大动力。
三、命题的推论
（一）服务型政府不仅有着强劲的动力，而且具有强大的能力，动力与能力实现了有机统一
需求产生动力，一般来说，需求越迫切、越强烈，动力就越强劲。对此，个体常常有切实的体验。举例来讲，一个目标的实现可以带来个体某种需求的满足，当这种需求不强烈时，个体实现该目标的积极性往往不高；而当这种需求十分强烈，需求得不到满足会使自身产生内在的紧张感甚至会给自身带来大的危机时，个体实现相应目标的动力就会显得很强劲，常常会产生不同于平时的表现。公众需求不同于个体需求，主要的区别在前文已经作了说明，不过这种说明还没有涉及需求的迫切性。实际上，公众需求的迫切性丝毫不亚于个体需求的迫切性，并且往往还要超出个体需求的迫切性。这是因为，公众需求比个体需求有着更为宽广的范围，在政府的议事日程上，永远都排列着解决不完的问题；再一点，公众需求得不到有效满足带来的负面影响将越来越大，这一点与公民权利意识的日益增强有关，与经济社会发展到一定程度所展现出来的时代特征也有关。服务型政府的行为动力来源于公众需求，而公众需求的迫切性输入服务型政府中，就转化为服务型政府满足公众需求的强大动力。
当行为主体有很强的动力去实现特定的目标时，其必然会努力增强自身实现目标的能力。比如，官员通常有着职位晋升的需求，假使某一官员为了拓展干事创业的平台与更好地实现人生价值而期望晋升到一个更高层级的职位，那么他首先要增强自身实现职位晋升的能力，表现为思想觉悟的提高、知识结构的优化、工作方法的改进等。当然，也有人通过不正当手段（诸如跑官买官）去实现职位的晋升，不正当手段的运用也可能增强官员实现职位晋升的能力，但这属于一种“非制度化生存”的现象，与社会倡导的价值观念背道而驰，为人们所极力反对，随着制度及其执行机制的不断完善，这种现象的生存空间将会越来越小，我们所指的能力的增强也不包括这种不正常的现象。
个体满足自身需求要通过能力的提高，政府满足公众需求也要通过能力的提高，服务型政府满足公众需求的动力相应也就会转化为提高自身能力的积极性。对服务型政府而言，在面对某种公众需求的时候存在能力不足的现象是可能的，但这种现象只是暂时的状态，不可能持久，这是由满足公众需求的强烈愿望与强劲动力所决定的。因此，能力的薄弱不是服务型政府的特征，服务型政府绝不是一个庸懒散软、得过且过、无所作为的政府，而是一个有能力、有担当的政府，是一个有能力满足公众需求的政府，强劲的动力与强大的能力在服务型政府身上实现了有机统一。能力的增强是一个过程，需要通过一定的途径来实现，而这一过程又是与服务型政府的建设紧密关联的，服务型政府建设的过程在一个很重要的层面就表现为服务型政府满足公众需求能力提高的过程，由此又引出了接下来的一个推论。
（二）服务型政府建设是一个长期的过程，这一过程未有穷期
服务型政府建设总体上有两个重要的层面：第一个层面是解决动力来源的问题，使公众需求成为政府的动力来源；第二个层面是解决能力不足的问题，使政府有足够的能力来满足公众需求。就第一个层面来看，动力来源是相对稳定的，可以不随时间的变化而变化，因而能够成为政府的一个内在的本质特征。服务型政府的行为动力来源于公众需求，我们之所以说这一点是服务型政府的一个本质特征，一个重要原因就在于这一动力来源是可以保持稳定的。然而，这是不是意味着当公众需求成为政府的动力来源时，服务型政府建设的任务就完成了呢？并不是这样，回答这个问题还需要从服务型政府建设的第二个层面着眼。能力的强弱不是一成不变的，对于个体如此，对于政府或其他组织也是如此。一个人或一个组织在某一时点上可以表现出很强的能力，但在另一时点上则又可能显得能力不足。因此，服务型政府需要持续地加强自身能力建设。另外，由于能力的强弱在不同时点上是变动不居的，纵使能力的强弱从长时间来看可以成为个体或政府的一个特征（较长的时间段可以抹去不同时点上呈现出的能力差异，使能力的强弱得以整体性地展现），但并不能成为个体或政府的本质性特征。比如，某一个体很有上进心和责任心并干出了显著的成绩，我们可以说具备上进心和责任心这种优良品质是该个体的一个本质特征，但并不能说干出了显著成绩是该个体的本质特征。正如行为动力来源于公众需求可以作为服务型政府的本质特征，而能力强弱却不能作为服务型政府的本质特征一样，其间的道理是相同的。
能力强弱的变化主要还不是自身现在的能力与过去的能力相比较所显现出来的，而是自身的能力与外部的要求相比较所显现出来的。能力强弱的变化主要就是由于外部要求的变化，一旦外部产生了新的、更高的要求，能力就可能显得不足了。对服务型政府来讲，外部要求的变化则集中表现为公众需求的变化。
个体需求是在不断变化的，了解马斯洛需要层次理论的人们都知道，个体需求不仅是分类别的，而且是分层次的，当较低层次的需求满足后，个体需求又会进入一个更高的层次。
其实，公众需求的变化也存在类似的规律，原有的公众需求得到了满足，新的公众需求又会出现，并且新的公众需求将进入一个更高的层次。比如，在公众曾经的温饱问题得到解决之后，他们在文化服务、生态建设、政治民主等方面的需求就会变得日益强烈。我们可以通过一个实例来展现公众需求的变化规律。1978年后我国农村改革的标志是家庭联产承包责任制的实行，这种制度创新极大地调动了农民的生产积极性，解放了农村的生产力，有效地解决了农民的温饱问题。有学者通过计量研究得出结论，在1978-1984年的农业总增长中，家庭联产承包责任制所作的贡献为46.89%，大大高于提高农产品收购价格、降低农用生产要素价格等其他因素所作的贡献。随着温饱问题的解决，农民的需求也进入一个新的层次，如对致富的需求，但家庭联产承包责任制的潜能已经得到比较充分的释放，无法满足农民提出的这种新的需求，在这种情况下就需要进行新的制度创新，如发展农民专业合作和股份合作、构建新型农业经营体系等。农业领域的制度创新是国家对农民需求的回应，同时也反映了农民需求由较低层次向较高层次发展变化的一个规律。
伴随时代的进步，新的公众需求将会不断涌现，公众需求的层次也会不断提高，这是公众需求发展变化的一个必然趋势。这一趋势意味着服务型政府将会不断面临新的挑战，政府只有不断加强自身建设，持续提高满足公众需求的能力，才能更好地应对这种挑战以及有效满足公众需求。因此，从政府能力建设的层面来看，服务型政府建设是一个长期的过程。公众需求的发展变化过程可以说没有终点，相应地，服务型政府建设的过程同样没有穷期，一旦这一过程停滞下来，政府的能力就很可能与公众需求的发展变化不相适应，难以满足新的公众需求，而这种状况又是与服务型政府的本质特征相背离的。
由以上分析我们可知，那种认为服务型政府建设可以一劳永逸或者仅仅是一个阶段性任务的想法均是不正确的，对于服务型政府建设的长期性与艰巨性，我们应有一个充分的认识。
四、进一步的思考
服务型政府建设早已被我国提到了体制改革这一价值层面的高度，建设人民满意的服务型政府已成为社会各界的强烈呼声。然而，有的地方在建设服务型政府的过程中，只注重一些表面的、技术性的革新，政府行为仍旧与公众需求存在着较为明显的脱节问题，从而使服务型政府建设难以取得实质性进展。比如，不少地方都将行政服务中心的建设作为建设服务型政府的一项重要举措，但在有的地方，行政服务中心只是实现了不同部门办公地点的物理式集中，各部门在权力配置、职能整合、流程再造等方面并没有发生人们所期望的“化学反应”，行政服务中心建设存在着明显的“符号化”取向，政府并没有真正着眼于公众需求的满足去调整自身行为。因此，建设服务型政府要重实质、抓本质，真正使公众需求成为政府行为的动力来源，而不能使政府行为游离于公众需求之外。
经过改革开放30多年的发展，我国的经济总量与人均GDP已今非昔比。2010年，我国GDP总量突破40万亿元，首次成为世界第二大经济体，人均GDP超过4000美元，步入中等偏上收入国家行列，之后我国经济总量与人均GDP又连年实现了较快增长。从国际经验来看，我国经济发展所处的这个阶段正是公众需求迅速增长的时期，再加上改革开放后长时期内存在的经济绩效至上观念所导致的公众需求满足方面的诸多欠账，多种因素的叠加使得我国政府满足公众需求的任务显得相当艰巨和繁重。在这种情况下，政府要有效满足公众需求，就必须加强自身的能力建设，能力建设成为服务型政府建设的一个重要方面。
以上表明，我国的服务型政府建设还面临着相当艰巨的任务，这不仅是由公众需求的发展变化规律所决定的，更是由当前我国的政府管理模式还不完全具备服务型政府的本质特征所决定的。但我们可以肯定的是，在全面深化改革的大背景下，随着简政放权、行政审批制度改革、财税体制改革等一系列措施的向前推进，我国的服务型政府建设将会不断取得新的成绩，服务型政府建设的前景值得期待。
