——清末以来乡村学校的公产及经费来源
一、问题、视角与方法
纵观20世纪中国乡村教育发展史，从清末新政时期的“庙产兴学”、民国时期的“废庙兴学”，再到“文革”时期的“教育革命、开门办学”、新时期的“集资办学”及当下的“免费义务教育”，学校公产权属和经费筹措机制始终是制约乡村教育发展的核心问题，乡村教育最终由社区福利转变为国家事业。围绕着学校公产的掌控和经费筹措，地方精英、普通村民和政府权力之间展开了复杂的权力互动，这既是共有权分配的政治经济过程，也是文化领导权得以不断形塑的意识形态实践。
黄宗智在研究20世纪中国基层治理实践时，多次探讨了乡村教育实践机制问题，认为无论是民国时期新式教育的推行，还是集体主义时代的村办小学抑或新时期费税改革后的乡村教育，简约主义的半行政方法是贯彻始终的传统，他据此提出了“简约治理”的概念，以分析国家转型的历史实践逻辑。李怀印基于晚清和民国时期河北获鹿县档案史料，研究了兴办新式教育过程中国家和乡村社会的合作与冲突，并提出“实体治理”概念，凸显乡村治理中国家和乡村之间界限的模糊，并把这一过程与“形式主义”（formalistic）的等级官僚体系区别开来。与李怀印的观点相近，樊德雯（Elizabeth Vanderven）在对清末民初奉天省海城县村学教育经费的研究中，对地方社会与政府的冲突解释模型提出了质疑，认为教育是政府与社会建立合作关系的一个领域。黄宗智在讨论“简约治理”概念时，引用了李怀印和樊德雯的研究。“简约治理”和“实体治理”概念都看到了乡村教育实践中国家的“在场”及国家与社会的相互渗透，从理论渊源看，属于国家-社会关系的理论脉络，但已经超越了以往关于国家-社会二元化的形式主义理论。
而杜赞奇（Prasenjit Duara）关于华北乡村的研究表明，20世纪前半期乡村基层治理中所体现的“国家政权内卷化”，的确有保护型经纪为赢利型经纪所取代的趋向，警政、兴办新式教育正是在增加国家行政权力设置的同时，也增加了地方民众的赋税负担。王铭铭基于福建省美法村和塘东村的田野调查，提出“民间福利模式”概念。王铭铭在教育现代性的研究中,更是基于闽台田野经验,发现新式教育发展过程中民间文化与国家权力的复杂互动关系及地方公益观念的实践意义，这与民间福利模式的解释是一脉相承的。“民间福利模式”中的民间互助，自有民间社会的历史传统和文化自主性，但其道德理念与王朝正统化的儒学意识形态也有契合之处。杜赞奇和王铭铭的研究虽涉及所谓国家-社会关系，但究其理论渊源，却可以看到农民学大传统与小传统的理论旨趣。
在与原始文化进行比较研究的意义上，雷德菲尔德（Robert Redfield）提出了农民文化“大传统”与“小传统”相对分化又相互依赖的结构性特征，而不是如人们通常所理解的大传统与小传统的二元化。本文即是国家视角和民间视角的融合，强调大传统和小传统的实践互动过程，注重呈现乡村教育实践中官方意识形态、典章制度、政策过程与民间传统之间的复杂关系，竭力避免“民族国家”“社会自主性”之类的形式主义理论陷阱。基于此，本文以20世纪中国乡村学校的公产及经费筹措机制为经验事项，来透视其背后的社区福利实践与国家转型问题，并试图发展一种历史实践取向的关于国家转型的社会理论。
本文特别强调历史实践维度的解释意义，并在历史社会学和历史人类学之间寻求某种平衡。这里无法回答历史社会学和历史人类学是什么的问题，只是指出历史社会学和历史人类学在研究单位上的不同取向。长时段的历史视野和大跨度的空间单位的综合，赋予社会学家以一定的“历史想象力”，也赋予历史学家开阔的“社会学想象力”。对于理解当下中国来说，离开了长时段的历史过程的观察，仅仅有30年或60年的历史视野是远远不够的。本文将历史的视界放宽到整个20世纪，甚至延伸至明清时期。当然，长时段不仅仅是在变迁的时间维度上使用的，因为致力于历史社会学的学者，无论是历史学家还是社会学家，都会去“探寻过去与现在、事件与运行、行动与结构的相互渗透交融。”在此意义上的长时段，已经超越了布罗代尔所提出的仅仅与所谓的结构对应的长时段了，因为在布罗代尔的理论里，事件就像尘埃，转瞬即逝，对于理解结构是无意义的。本文聚焦在乡村学校控产机制背后的国家转型的历史实践，就是要探究20世纪中国历史的结构性转型，并注意呈现历史的某种内在连续性。经验事象的叙述，可能是碎片化的，但也可能是弥散的整体性事实之呈现，而不是在形式化的社会学理论框架中被结构化的某种（政治的、经济的抑或文化的）社会要素。
而历史人类学并不是不关注长时段和大跨度的空间单位，比如人类学家埃里克·沃尔夫（Eric Wolf）的《欧洲与没有历史的人民》一书，更关注欧洲之外的那些“没有历史的人民”的历史主体性，即注意到作为他者的历史当事人“制作历史”的特定方式，这也正是历史人类学区别于历史社会学的标志之一。本文关于村学公产控产机制的研究，就是要更多地去呈现村落社区成员对于村庄公产的实践性界定，而不去作新制度经济学的产权分析。当然，大部分的历史人类学著作，都会选择一个相对较小的空间单位，即关注“小地方”的个案研究，但小地方也是和大的区域甚至全球化联系在一起的，小地方的研究也必须有大问题的关怀。本文虽不是社区史的个案研究，但基本资料是村志、县志和基于村庄田野工作的民族志作品，并将围绕学校公产和经费来源的县、乡、村层面的实践活动，与特定历史时期的意识形态、典章制度和相关政策结合起来进行分析，并注意比较区域社会经济文化差异所形成的不同社区村学公产模式。这样的区域比较，不是对社会学定量分析式的研究假设的验证，故不存在所谓个案的典型性和代表性问题。
二、“庙产兴学”：从义塾、学堂到国民学校
20世纪中国乡村教育史，也是国家权力向乡村逐渐渗透的社会史。“庙产兴学”是清末以迄民国时期贯彻始终的“社会工程”，在戊戌维新、清末新政、北洋时期和南京国民政府时期，均有着内在的连续性，但又有其不同的制度实践。
“庙产兴学”的标志性事件是光绪二十四年五月二十二日（1898年7月10日）光绪帝所下的一道“上谕”，即“各省府厅州现有之大小书院，一律改为兼习中学西学之学校”，上谕并命令“民间祠庙，其有不在祀典者，即由地方官晓谕居民，一律改为学堂，以节靡费而隆教育。”而“庙产兴学”的主张分别由康有为和张之洞提出。两人“庙产兴学”的主张并不仅仅在于对学堂经费筹措的焦虑，更在于各自背后的文化观。问题的关键不在于对礼部祀典“正祀”的强调和保护，而在于将学堂经费的筹措和废淫祠的文化政治结合起来了。如此，则给我们造成一种印象，之前无论是佛教寺庙还是民间祠宇，似乎于办学无甚作为甚至全无兴趣，其实不然。有关佛教经济史研究表明，佛教寺庙庙产来自民间、官府乃至皇室捐输、布施者众；相当多的民间寺庙由几个村落或宗族联合修建，庙产也由宗族和村民捐助，本属地方公产。至于宗族设学田办义塾，宗族村落修社学、开书院，更是宗族史上的经常性事业。
即是说，戊戌维新运动之前，祠堂和民间寺庙兴办义学就已大量存在。而且动员和整顿民间庙宇田产兴办义学，甚至成为地方衙门的一项行政职责。清代前期直隶畿辅的很多义学正是因为资金缺乏，无力大规模修建校舍，往往借助寺庙或祠堂作为办学场所，并以庙田租谷作为经费来源；山东地区的诸多义学亦设于寺庙道观，且有籍没庙产以创设义学的记载。
“庙产兴学”中的庙产转为学款及儒教正统化的表述，均表现了历史的连续性，而非传统的断裂。庙产兴学的关键在于筹款占用庙产的规模超过以往，兴新学聘用师资也存在困难，即如张之洞所指陈的，是“延师”与“筹款”二事。随着戊戌维新的失败，庙产兴学政策随之搁浅。时隔仅三年，光绪二十七年八月初二（1901年9月14日），清政府推行“新政”，谕令“将各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府及直隶州均该社中学堂，各州县均改设小学堂，并多设蒙养学堂。”于是“庙产兴学”再次被提上议事日程，并进入实践的轨道。庙宇改为学堂，仍是延续了一定的历史传统，光绪末年、宣统年间的许多官府“视学”“劝学员”视察属地各村小学堂情形，即发现相当数量的小学堂设在关帝庙、娘娘庙、火神庙、龙王庙等民间庙宇中。
“庙产兴学”的筹款模式还只是相对表层的变化，而围绕着筹款所进行的制度安排及权力运作机制，则显示了新的实践面向，即劝学员和学董制的设立。在提取庙产为学款的过程中，由行政系统（劝学所）任命的学董与掌管庙产的会首、庙首也会产生诸多纷争，梁勇由此认为：“既有以庙首／会首为管理核心的地方公产管理体制，逐步被学董为代表的新式教育行政体系取代，庙产／会产也因此完成了它的控制权的转移过程。”所谓新式教育体系是否由此脱嵌于宗族和民间宗教而成为相对独立的教育事业呢？恐还不能妄下结论。
从南京临时政府到北洋政府再到南京国民政府，“庙产兴学”在意识形态和政策层面有一些调整和变化，显示了国家权力的现代化努力仍不脱历史连续性的窠臼。1914年，教育部颁行“整顿教育方案草案”，极力强调地方筹集学款之必要性：“学款之缩减，至今日而极矣……若本地方原有公款公产，应先行收入充用。先之以劝导，继之以奖励，庶人知兴学为地方之责任，即划定地方税时，学款亦不至漫无着落，此实根本之计画也。”所谓原有本地方公款公产，在乡村主要是指祠产和庙产。
在广东地区存在着大量的单姓聚居村，这些宗族大都拥有大规模的族田。在清末民初的所谓庙产兴学运动中，华南宗族更多的是延续此前族田办族学的传统，虽然有时可能利用庙宇作校舍，但族田仍是办学经费的主要来源。广州番禺县龙眼洞村系一樊姓聚居村，龙眼洞村按习俗分为中、南、西、上四个社。清末民初，各社太公（宗族）竞相拨款建造书塾，专收本房子孙读书。1919年，龙眼洞村创办了至德国民小学，因校舍是由一洞樊公祠“至德堂”出资兴建，故以“至德”作为校名，而招收学生不分房支，开设六个班级，共一百多人就读。至德学校收取学费，但较富裕的房支，本房子孙学费由宗族公尝负担，直到小学毕业，如上社西奥公祠一族便是如此。学校实行校董制，校长选村内德才兼备者担任，第一任校长是樊家治。村志中虽无校董会名单，但可以推断，校董会成员基本是由龙眼洞村樊氏各房支族老组成。至德学校的成立，实际上是将各房支书塾整合起来，形成新族学，这样的新族学，则可能成为宗族新的权力中心。但以学堂或国民小学形式出现的新族学，并未从根本上改变宗族权力结构，而只是强化了宗族长老对公产的支配权。
1927年，南京国民政府一度推行“反迷信运动”，推倒民间庙宇中的神像成为这一运动的标志性举措。这一运动在有些地方一度招致了农民顽强的抵抗，对于利用庙宇办学似乎会构成一定的影响，但村庄首事、村学教师和村民还是运用自己的生存智慧化解了这一外来的冲击，使村学与村庙能够“和平共处”。王福明利用“满铁”《中国农村惯行调查》资料，发现所调查的河北、山东六个村庄多利用庙宇办学，而经费多由原村公产转化而来。与华南地区相比，民国时期华北地区利用庙宇办学的控产主体既非宗族，亦非民间会社，而是村公所、乡保、庄长这一类准国家的权威系统。1933年，山东省立民众教育馆曾在全省氛围内征集庙会调查报告，调查表明，相当多庙宇的庙产所得作为办学和修庙经费，庙产由村长控制，有的小学校长为应对学款筹措而参与到庙会管理事务中。
“庙产兴学”的经费筹措背后的控产机制表明，村学办学经费主要来自于村落内部而非官府，办义学、兴学堂的民间传统从晚晴至民国呈现了一定的历史延续性。庙产作为村学经费，在村民看来是公产办公益的社区福利，且延续明清民办义塾的历史传统；对于本村落而言，无论是宗族长老、村庄首事还是村正、乡保，均肩负一种保护人和庇护者的责任。村学公产控产机制的这一精英支配原则，更进一步为互惠原则所证明，因为“只有在富人们的资源被用来满足宽泛界定的村民们的福利需要的范围内，富人的地位才被认为是合法的。”而当“庙产兴学”被贴上新政、发展新式教育的现代化标签时，学捐这一教育经费之大宗虽无对村学之回馈，但从清末新政时期的毁学事件到民国时期村民逐渐选择合作，仅仅从村落社区内部的福利观，已经很难进行解释了。
三、短缺福利：合作化与人民公社时期的村学
1949年伴随着新政权的成立，乡村教育经费筹措机制发生了很大变化，民国时期那些依靠族产、庙产作为经费来源的乡村小学，因族产、庙产作为“无益公产”被没收，主持族产、庙产经营的族老、会首的民间权威也为贫农协会等准国家组织所取代。靠族产作为村学办学经费已难以为继，况族产在国家法与民间法层面均不再具有正当性了，族老、会首等控产主体也失去其合法性，此时乡村学校的控产机制似乎发生了历史的断裂。然而，历史的连续性也蕴涵在这样的转型之中。
乡村小学失去了原有的经费来源，新政权是如何解决这一问题的呢？1950年3月，政务院在《关于统一管理一九五○年度财政收支的决定》中，对教育事业经费的管理做了规定，指出：“乡村小学经费由县人民政府随同国家公粮征收地方附加公粮解决。”小学教师的工资也相应地实行米粮制，征粮成为新政权建政之初汲取乡村资源的主要手段。
新政权沿袭“解放区”的大众化教育，将扫盲、提高识字率作为国家话语，使乡村小学适龄儿童入学率大幅提高，山东省汶上县1952年适龄儿童入学率达到43%，比民国时期最高年份（1932年）增长4.2倍。由国家权力的政治动员所激发的乡村教育需求与政府的供给能力产生了矛盾,而政府的乡村教育供给能力主要体现在公粮征收上，教育附加在公粮征收中一般占由15%的比例。在粮食统购统销制度建立之前，大量借调乡村小学教师参与征粮工作，也加大了征收成本，并影响了学校的正常教学秩序。
很快，到1953年1月，政务院教育委员会在京召开大区文教主任会议，提出1953年文教工作的方针是“整顿巩固、重点发展、提高质量、稳步前进”。同年12月，政务院发出《关于整顿和改进小学教育的指示》，其中，在农村方面，只提倡办民办小学；乡村公立小学除在学校较少的少数民族地区和老革命根据地应作适当发展外，还可以办分散的不正规的小学，如半日班、早学、夜校之类的学校。一面是公办小学的减少，一面是所谓“民办小学”的增加，自然使教育经费的负担由政府部分地向村级转移，所谓“民办小学”的控产主体，则是合作化运动中成立的合作社。“土改”过程中，土地经“确权”分到各家各户，贫农协会这一国家化的村落政治组织，就无法支配村落土地资源，之后开始的合作化运动初期所建立的互助组，其功能基本限定在帮工搭套的劳动互助上，故在“土改”之后至合作社成立之前这几年的时间里，村落没有公共土地，也无相应控产主体，乡村教育经费供给方由村落转向地方政府，由公粮征收中的教育附加中支出。当然，最终的负担仍由农民来承担。县一级政府财政来源只能是农业剩余，对于教育经费而言，在建政初的几年，县财政仍是不堪重负。故1954年之后“两条腿走路”方针的实施有其必然性，而从初级社、高级社到人民公社的农业社会主义改造，将农民家户土地收归村队所有，高级社和人民公社的生产大队作为国家代理人，同时又作为村队土地的控产主体，可以直接在村落范围内提取农业剩余用于兴办所谓的“民办小学”。
1958年人民公社成立至1976年“文革”结束的近二十年时间里，在国家意识形态支配、村队制度变迁和相关政策主导下，乡村小学的控产机制也发生相应变化。1958年8月，在各地实现人民公社化的高潮中，农村的全部中小学下放给公社领导，紧接着，河南、河北、广东、山东等地，出现了学校合并集中的现象。这与当时在财产关系上实行人民公社范围内的“一平二调”有着直接关系。人民公社化高潮和大跃进造成了1959到1961年的大饥荒，对农业生产和农民生活造成极大破坏，随之而来的是经济紧缩政策的实施，同时也对“一大二公”的人民公社制度进行整顿。紧缩政策和公社体制的调整，都对乡村教育产生了直接的影响。在河北省魏县，1961年、1962年连续压缩中小学规模，全县下放小学教师回村1300多名，这一缩减趋势一致延续到1967年。该县的仁村，在1960年，村小被迫与邻近的北寺村小学合并，学生全部转入北寺小学就读。虽然办学规模在不断压缩，但村庄及邻近村庄联合办学的历史传统仍然得以延续。不管是大公社时期的集中办学，还是“三级所有、队为基础”的公社模式中的村队办学，中央政府始终强调农村基层办学的责任和义务，并将这一举措与“两条腿走路”的群众路线、教育与生产劳动相结合的国家话语结合起来，使村队办学的社区福利模式带上一层国家“社会工程”的标准化色彩。
“文化大革命”开始之后的“教育革命、开门办学”，又进一步将办学的责任下移到大队。1968年11月14日，《人民日报》发表山东省嘉祥县马集公社马集小学教师侯振民（公社教育组组长）、王庆余（公社教育组成员）的一封信，“建议所有（农村）公办小学下放到大队来办，国家不再投资或少投资小学教育经费，教师国家不再发工资，改为大队记工分，”“教师都回本大队工作”。许多地方立即付诸实施，将大批农村公办小学改为民办，大批农村公办小学教师被下放回原籍。原来的公办小学下放到大队，建设经费、办公经费及教师报酬全部由大队负担，这一政策和制度安排在全国几乎是同步的。与这一政策相匹配，大队还成立了贫下中农管理学校委员会，“文革”的那套政治话语与村落社区的办学传统结合起来。20世纪70年代初期，教育主管部门又要求农村初中由若干相邻大队联办，是为“联中”。
在“教育革命、开门办学”的政治话语主导下，勤工俭学成为乡村学校筹措办学经费的一个主要手段。在1971年的湖南省道县颐村，容学珉、容乃谦、容从彪、卿进四位教师先后在一个暑假为全校学生砍树，锯成木板，为学生自制了120套课桌椅，并带领学生修建了一个简易操场。1972—1977年间，全校教师带领学生利用下午放学后的空闲和星期日，拾茶榨油、烧砖卖瓦，以作校资。其间，小学生入学全免费，甚至教材课本费都分文不收。湖南省郴州大金村在这一时期，甚至由学校与生产队达成协议，所有学生的学费由生产队统一缴纳，到年终，以家庭为单位在生产队中进行结算。勤工俭学与生产队承担学生学费，都体现了一定的村落道义经济传统。
短缺经济条件下，国家从农业剩余中提取资源，不仅没有对乡村的反哺，反而越来越强调乡村社区（生产大队、生产队）自身兴办教育的责任。而在人民公社工分制的“短缺福利”条件下，乡村社区所能提供的也只能是质量较低的教育产品。“教育革命、开门办学”的革命取向的政治话语与政治经济高度一体化的公社体制的结合，使国家“社会工程”的标准化大大加强，从而使村队办学的国家印记十分明显，但民间文化传统对此也有一定的适应性，体现了历史的某种连续性。
20世纪80年代初，公社体制解体，家庭联产承包责任制得以推行，之前组织农业生产的生产队和承担村庄公益事业的生产大队也失去了相应的职能，无力顾及村小学教育；村小学的民办教师分得了责任田，并领取微薄的工资，无心教学。在河北省魏县的仁村,当时教师工资一直没有超过20元。男教师要养家糊口,还要干农活,于是侯宝芹、李清河、陈文才、侯贵清等男教师纷纷告退，女教师成为村小师资的主力。
1986年《义务教育法》颁布，规定在农村义务教育实行“分级办学、分级管理”的模式，即“县办高中、镇办初中、村办小学”，乡镇财政负担本乡镇范围内教师的工资，而由于乡镇财政困难，办公经费和建设资金严重不足。于是，在20世纪80年代末、90年代初，很多地方的县乡政府为完成“普九”达标，提出“人民教育人民办”的口号，而这一口号在被一些地方政府和学校作为摊派性集资的借口时，民间对它的理解就是“让人民履行出钱的义务。”兴建校舍的集资在一些地方变成了行政命令下的摊派。1995—1996年，山东省汶上县南旺镇全体农业人口平均每人集资80元，机关干部、公办教师每人缴纳教育集资1000元，民办教师、临时工每人交500元。
在东南沿海地区，有的村庄有村办企业，村集体出资建校，甚至在福建侨乡，海外华侨又恢复了为家乡捐资办学的传统。在这样的村庄，以村落成员权作为基本制度，村民子弟都能享受到良好的教育福利。郑振满在对莆田平原神庙祭典的研究中，就发现神庙祭典为水利、道路、电力、教育等社区公益提供了必要的制度框架，因而成为社区发展的普遍模式。王铭铭对闽台三村教育现代性的研究也提供了这样的田野经验，在石碇村，位于学校旁边的村庙，一年一度地为学生举办一种称为“吃健康”的仪式；在塘东村，由华侨组成的校务委员会，不仅支持学校建设和发展，也组织华侨投资重建祠堂；在溪村，学校建设基金与祠堂建设基金的并用，已经成为制度。
不管集资办学的区域差异有多大，社区福利传统仍然在以特定的实践方式得以延续。以政府行政权力推动的集资办学运动，在某种程度上强调了村学公产的社区福利性质，尽管国家话语中的普及九年制义务教育的文化领导权已完全和村庄权威无关。1994年分税制改革，又进一步在财政体制上强化了县乡两级政府承担教育经费的责任。为降低财政性教育支出，各地县乡政府开始进行学校布局调整工作，实际是大量撤并教学点，甚至于有的乡镇只有一所初中，有的村庄小学因生源不足也裁撤并集中到其他教学点。在学校撤并过程中，原有学校公产的处置成为政府、村庄干部和村民共同关注的问题。
2001年6月国务院发出《关于基础教育改革与发展的决定》的21号文件，提出实施“以县为主”的农村义务教育管理新体制，强化了县级政府的管理责任，同时提出因地制宜调整农村义务教育学校布局的方案。湖北省某市政府据此发文强调：“撤销或合并的中小学资产无论当时是乡村集资还是乡（镇）政府投资，都属于国家教育资源，任何个人或集体都不得侵占。”市县政府和教育主管部门强调乡村学校公产的国有性质，虽然这样的行政命令式解释无土地法和物权法依据，但在具体的学校撤并工作中，这一“国家所有权主张”却与村民对校产的社区共有权产生了冲突，而冲突的实践结果则可能是合作，也可能是妥协或单方受损。据东北师范大学农村教育研究所课题组2008年10月的一份调查报告，所调研的样本县涉及被撤并中小学校978所，其中因产权不清或其他原因而闲置、荒废或倒塌的有206所，占总数的21.06%。华中师范大学课题组2009年4月至2010年10月对山东、浙江、湖北、湖南、山西、青海、内蒙、黑龙江等11省区的大规模问卷调查，发现学校撤并过程中民众参与率低，农民满意度不高等现象普遍存在。面对学校撤并中的产权界定问题，乡镇政府和教育主管部门官员强调校产的所谓国有性质，而村干部和村民们更多地看到村学的社区公产性质。
分税制背景下的学校撤并，实际上是县乡政府为降低教育财政投入而采取的政策举措，闲置校产的处理既是其善后问题，同时也为合并后的校舍建设筹措部分资金。即便如此，县乡财政承担教师工资已经十分困难，各地拖欠教师工资现象普遍存在。在20世纪90年代中期，湖北省洪湖市螺山镇的公办教师平时只能发50%的工资，剩余的50%部分叫“缺口工资”，靠镇教委收取学生的集资款后在春季学期末和年终两次发放。1988—2003年，每个初中生每学期交的集资款达200—300元，小学生达100—150元，这笔钱还不包括学费和杂费。普及九年制义务教育的发展驱动，在20世纪八九十年代，使“人民教育人民办”的国家话语转化为“农村教育农民办”的实践，集资办学和乡镇将教育经费通过“三提五统”转嫁给农民，使农民负担日益加重，乡镇债务也不断累积。2005年12月24日，国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，目标是逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。有学者分析了农村义务教育供给机制转型，体现了改革的集权取向，县级财政仍然是农村义务教育供给机制运行的“轴心”。但不管怎样，农村义务教育实现了由农民办到政府办的转型，政府成为教育公共产品供给的主体。在这一转型过程中，之前大规模推进的学校撤并，又进一步加剧，有的乡镇甚至只有中心校一所学校，形成了有学者所谓的“文字上移”。从此，乡村教育成为一项国家事业。
五、讨论
从清末以来乡村学校公产及经费来源的变迁轨迹看,虽然“庙产兴学”“反迷信运动”“教育革命”“集资办学”等国家话语主导下的“社会工程”，对于乡村教育有着至关重要的影响，但村学的社区福利传统一直有着顽强的生命力和高度的适应性。本文不在于探讨乡村的民间福利模式本身，而是借此解释国家转型的历史实践逻辑。
清末至民国时期的庙产兴学运动，不同时期的官方表述尽管有所不同，但乡村学校的村落社区公产性质始终未变，村学公产的控产主体仍然是宗族和村庄首事，并非发生如某些学者所乐观估量的“权势转移”，学董只是一个官方称谓而已，不是新的权威阶层。即是说，民国时期，村庄社区治理的权威体系较之清末并未发生根本性转变。本文的研究揭示，在华南乡村教育的发展过程中，由清末的学堂到民国时期的国民小学，名称改换了，而村学的控产主体仍是宗族，掌握文化领导权的依然是宗族长老。在华北，宗族向不发达，庄长、保正与村庄首事的联合治理，则是清末至民国时期村学控产机制的基本权威结构。
农业社会中基于土地权而形成的对于农业剩余的分配，不仅形成乡村中复杂的土地关系，也围绕着土地赋税形成统治阶层与农民之间的诸种制度和关系。贯穿始终的是将生产实践、政治统治与意识形态连结为一体的生产方式。埃里克·沃尔夫也正是在这一意义上区分了亲族式生产方式、贡赋式生产方式和资本主义生产方式：“贡赋式生产方式确立了贡赋征收者与贡赋生产者之间的支配关系，并导致对抗阶级内部和对抗阶级之间在军事与政治上的竞争关系。”将这一理论应用到中国明清社会的研究中，葛希芝（Hill Gates）提出了“二重生产方式”概念，认为：“中国的贡赋式生产方式正是这样一个复合体，在这个复合体中，少数的官僚统治阶级要求广大的父系农业家庭辛勤劳作、节衣缩食，向他们贡纳劳役、谷物、纺织品、货币，以及其他各种各样的贡品和服务。”
就大、小传统复杂的互动关系而言，我们可以将这种整体意义上的贡赋式生产方式运用到对中华帝国晚期国家形态的解释中，提出“贡赋制国家”的概念。不必就贡赋制国家进行形式逻辑意义上的概念界定，而只是说明，贡赋式生产方式在国家形态上的表现形式即为贡赋制国家。巴林顿·摩尔在总结农民革命的原因时，将这类农业社会中的帝国体制概括为高度剥削的体制。绅士阶层的维系即依赖于科举制度，而科举制度在乡村的实践结果就是宣扬儒学正统化的义学和私塾的大量出现，士绅阶层在乡村教育的推行过程中，既增强了自己的文化领导权，又借此社区公益活动获取一定的收入，大小传统的相互依赖性由此呈现在贡赋制国家的制度实践中。
贡赋制国家的集权主义取向与基层治理的民间化，是不可分割的一体两面，正如魏特夫（Karl A. Wittfogel）所说的基于治水社会的东方专制主义国家，一方面体现了对社会资源的极权主义支配，另一方面与行政权力边际效益递减法则相匹配的是其“半管理性质”，即“农业机构国家的统治者甘冒有时会发生暴动的危险，而做出他们现代工业的继承者们所不愿做的事情：给予大多数人和某些次要的组织以一定程度的自由。”民国时期南方的新族学和北方的庙会与村学的融合，以及反宗教运动中地方精英、村学师生与民众协商妥协的生存智慧，都表明，面对政府兴办新式教育的“社会工程”，地方社会的“半管理主义”或“简约治理”，呈现了政治、经济、宗教相互混融的社区整体福利模式。从“清末新政”到民国时期，尽管存在着如杜赞奇所说的国家政权内卷化，但村落社区整体福利模式的基本结构仍未发生根本改变。换言之，国家政权由县延伸到乡、村，并未使得基层治理模式发生结构性变动。这也从另一个方面表明，“半管理主义”的贡赋制国家的形态仍延续了中华帝国晚期的历史实践逻辑。
中国共产党取得政权后对农村的社会改造，从“土改”到人民公社，虽然建立了与旧制度全然不同的一套产权制度及相应的权威体系，但历史的延续性仍顽强地存在着。虽有的村庄利用“土改”中没收的地主房屋作校舍，但大多数村学仍旧继续占用祠堂和庙宇办学，新学校延用旧政权留用人员作教师。在合作化和人民公社时期，国家权力所倡导的“两条腿走路”“教育革命、开门办学”“生产与劳动相结合”，除了有意识形态治理的全能主义取向，还重新强调村落社区办学的责任，则不能不说，民间文化传统对于国家政权建设仍有着高度的适应性；或者反过来说，加倍索取农业剩余的新政权，仍具有贡赋制国家的特征，并对村落社区福利传统加以利用。
但这并不表明，国家形态没有发生转型，恰恰相反，1949年建立的新政权，已不再是之前的所谓贡赋制国家。斯科克波如此概括这一时期的国家政权性质：“新的政治体制把自己的活力扩大到职能领域，如指导经济生产，提供社会和教育服务，而在革命前这些都不属于国家的活动领域。”新政权通过征收公粮附加的财政政策来提供教育经费，利用村学师生参加“土改”、征粮工作，将旨在改造农民的扫盲班和冬学叠加在村学教育上；“教育与生产相结合”的号召也变成勤工俭学的实践，并要求村队提供农田以作学农基地，等等，诸如此类，不一而足。而清末和民国时期的庙产兴学运动，在规模和深度上都没有产生如此标准化的实践后果。
邹谠曾提出“全能主义政治”概念，他解释说：“‘全能主义’仅仅指政治机构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一阶层和每一个领域的指导思想，‘全能主义政治’指的是以这个指导思想为基础的政治社会。”比照毛泽东时代的中国，国家权力控制社会已不只是一种政治理念，更成为一种社会体制，如强世功所说，这个国家在乡村基层治理中已经由“权力的组织网络”取代了旧的“权力的文化网络”。村学、扫盲班和冬学与互助组、农业合作社、生产队、民兵组织、贫农协会、妇女协会等制度化的组织体系一样，也具备了国家权力的政治动员意义，甚或成为准国家机构。因此，这一时期的国家形态可以概括为全能型国家。这一全能型国家在社会结构上的表现，即如孙立平所说的“总体性社会”，“在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，国家政权对社会实行全面控制。”国家的总体性控制，摧毁了清末至民国时期的村落社区整体福利模式，经过从“土改”到人民公社的制度安排，将乡绅、学董和私塾先生贬为乡村的边缘群体，又通过移风易俗运动拆毁村庙和祠堂，从而将民间宗教和宗族的象征体系加以毁灭性打击，宗教与教育互为“镶嵌”的整体福利模式不复存在，代之以一种高度索取农业剩余基础上的短缺福利模式。公办教师回乡、大量启用民办教师、勤工俭学等等政策举措，都是旨在开源节流，最大限度地降低办学成本。与农村合作医疗的实践逻辑相一致，当时的村学所能提供的教育产品是极其低廉的，师资中的民办教师待遇与赤脚医生一样，实行工分制，由村队负担，也最大限度地减轻了国家财政对乡村教育的投资责任。而村队的办学实践仍然延续了“公产办公益”的村落社区传统，这在一定程度上与更注重公平分配的工分制相契合。同时，短缺福利模式中的基层社会动员机制，又打上了深深的国家社会工程的标准化印记。
新时期乡村教育发展中的集资办学，实际上仍然部分地延续了贡赋制国家和全能型国家实践中的民间文化传统，只不过在绝大部分村庄，由于村庄公产缺失，集资的负担最终落在农户层面；而“三提五统”的费税体制，又将乡村学校教育经费分摊给每个农户。不仅如此，农村学生的学费和其他杂费甚至成为教师工资的部分来源。就教育产品的供给与需求看，已无福利可言。但村庄学校公产的社区公共性对于农民来说，却是一直存在的，学校撤并过程中农民基于保卫学校公产的抗争及村庄与乡镇政府、教育主管部门的纠纷、妥协，恰恰说明这种历史惯性的顽强存在。
2005年后，随着农村费税改革政策的推行，乡村教育经费筹措机制在某种程度上转向所谓的公共财政模式，中央财政转移支付在县乡教育经费中占有一定的比例，但对于广大的农村地区而言，其总量仍然较低，如中西部省份教学点经费短缺是普遍现象，这首先是总量上的不足，究其原因，目前“以县为主”的财政体制致使县政府难以承担义务教育经费的重负，教师工资挤占公用经费现象突出，而农村中小学教师工资普遍较低。黄宗智曾以农村教育为例，将改革初期国家资源汲取方式概括为控制提取型国家，而将费税改革后的国家类型称为公共服务型福利国家。黄宗智对公共服务型福利国家的归纳可能太过于乐观和形式化了，而他关于转型过程中国家主导与社区半参与方式的结合仍将继续存在的分析，则是相对中肯的，也正是他所说的“简约治理”传统的解释意义之所在。
我们无法机械地将2005年以后的国家治理体系赋予全新的历史内涵，而是应该分析这一标志性的公共政策对于国家转型的实践意义。费税改革后的乡村教育，虽然带有再分配经济的某些取向，但发展主义意识形态和实践所带给乡村教育的，却仍然是“伪市场化”的某些遗产，即“依靠‘发展’和‘市场’解决问题的思路和方式，使得教育俨然成为一种可以通过定价分出层次的商品，个体或家庭只能估量其购买力大小而获得差异化的教育”。发展主义实践中的市场转型，再分配仍具主导地位，按照伊万·塞勒尼（Ivan Szelenyi）的观点，国家再分配干预可能制造和形塑市场条件下的社会不平等。新时期尤其是费税改革之后义务教育的地区差异和城乡差距在加大，呈现了所谓的“马太效应”；而短缺福利条件下的乡村教育，城乡差异和地区差异相对较小，当时的一些政策举措，如公办教师回乡，无疑是在部分地缩小这种差距。今天的教育发展模式中，一方面，财政转移支付的公共财政取向，试图在缩小城乡和地区差异，但另一方面，发展主义主导的经济社会发展模式，又加剧了结构性的不平等。
我们可以将政府主导型和再分配经济的结合作为中国目前国家形态的主要特征，姑且称之为“发展型国家”，其实践性意涵不在于产业政策的政府计划干预，而在于发展主义意识形态所对应的再分配经济仍占主导地位，国家自主性趋向尤为突出。与之相匹配，当下中国农村的教育经费筹措机制也显现了多元福利模式的实践走向。所谓多元福利模式，就区域差异看，沿海地区和中西部地区义务教育经费总量和筹措机制均有较大差距。在村落层次上，也存在着不同的教育经费筹措机制，如前文所述的福建侨乡因华侨捐资助学而形成的教育基金会模式，甚至改变了基层治理结构。在那些集体经济相对发达的村庄，股份合作制企业依村落成员权原则给予村民土地红利及由此衍生的养老、医疗、教育等社区福利。而在广大的农村地区，村庄集体经济不复存在，费税改革后的义务教育发展实践中，村民家庭所直接面对的是国家和学校，教育公共产品供给的社区福利传统趋于消失。如此迥异的福利模式的并存，似乎给人以时空倒错之感，仿佛让我们同时领略了贡赋制国家、全能型国家和发展型国家的不同实践意涵，这正是多元福利模式在基层治理中的体现。
当下中国乡村教育虽已成为“国家事业”，但并未真正呈现“脱嵌”的实践逻辑，乡村教育没有形成如布尔迪厄（Pierre Bourdieu）所说的独立的教育系统和教育场域。乡村学校公产的社区共有传统和经费的多元筹措机制也表明，基于教育公共产品供给的基层治理，仍然部分地延续了贡赋制国家中的整体协作传统和再分配经济中的全能主义治理理念。
从清末的“庙产兴学”到当下的免费义务教育，社区福利传统的历史连续性以不同的实践形态呈现在村学公产的控产机制中，政府对民间兴办教育实施政治动员，国家形态由此得以转型的同时，也造就了地方社会动员机制的转型。清末民初乡村教育实践中的社区福利模式，体现了一种地方社会的整体协作机制，“庙产兴学”中的宗族、民间宗教与村学相互混融，村学不是独立于村落宗族政治、民间信仰和土地共有权之外的教育领域，只是社区整体福利中的一个内在组成部分而已。集体主义时代的短缺福利模式，也有着民间福利传统的印记；在当下的乡村教育实践中，这样的社区福利传统仍然部分地存在着。
讨论福利实践不是本文的主旨，但福利实践所映射的基层公共秩序，又是国家转型的经验呈现。埃里克·沃尔夫在分析农业社会的现代化时，对于国家转型有如此判断：“将保护权赐予科层机构，这些国家成功地以国家和公民的关系取代了保护者与随从者之间私人的结合。”渠敬东等学者所归纳的“技术治理”，其逻辑也许与沃尔夫所说的国家的科层化有相近之处。但我们还很难说，中国国家的科层化努力在乡村获得了成功，因为农民仍然是身份化的农民而非公民，农民子弟不是作为公民接受教育，甚至不能享有相对公平的教育机会，乡村教育只是农家子弟“通向城市的阶梯”。面对当下的中国经验，围绕着资源的分配，有着贡赋制传统和全能主义政治理念的国家，其权力体系的运作仍带有“庇护主义”的结构性特征。在教育、医疗等公共产品“多予”“反哺”农村的城乡统筹政策语境中，如何塑造农民的积极公民身份和乡村福利再生产的协商机制，正是所谓国家治理体系现代化的题中应有之义，而民间文化传统在国家政权建设中的实践意义则应得到充分的关注。
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