——基于江苏省695份调查问卷和典型案例的分析
一、问题的提出
长期以来，以均田为主要特征的农地承包制存在着产权不明晰、权能不完整的问题，成为制约农业和农村发展的重要因素(姚洋，1998)。近年来，中央高度重视赋予农民更多农地权能的工作，其中一项重要措施是农村土地承包经营权确权登记颁证(下文简称“农地确权”)。众多学者分析了农地确权的紧迫性和重要性(例如刘小红等，2011；陆文聪、余新平，2014)；也有学者结合中国农地制度变迁历史和农村现状，提出了农地确权工作的注意事项，包括要“合情、合理、合法对待”历史遗留问题(于建嵘、石凤友，2012)，要重视地方知识的作用(陈明等，2014)，等等。农地确权意义重大，然而，从实践结果看，其实施效果并不理想。农地二轮承包后，中央政府多次发文要求向农民签发农地承包合同和农地承包经营权证书(下文简称“双证”)，并在2002年以法律的形式把这一要求强制化。然而，学者研究发现，其实际颁证率很低。叶剑平等(2010)的全国大样本调查结果显示，2008年双证齐全农户仅占32.5%，41.2%的农户双证全无。冀县卿、黄季焜(2013)对全国代表性样本的调查显示，截至2009年，双证齐全的农户占51%，18%的农户双证全无。为什么双证齐全农户比例不高？隐含在其背后的最突出问题是难以化解的农地确权矛盾。在农地预期收益低的情况下，农地二轮承包后双证齐全农户比例尚且不高。在近年来农地预期收益提高的背景下，农地确权必然面临更复杂的矛盾，要实现“用5年时间基本完成”①农地确权这一目标，必须要解决造成农地二轮承包后双证齐全农户比例不高的历史遗留问题，有效化解矛盾。本文试图以农地制度变迁特征为起点，在差序治理的视角下分析农地确权矛盾的产生原因和化解机理。本文研究不仅对农地确权工作思路具有启示，对理解农村治理机制也有参考意义。
二、理论分析和研究假说
党的十一届三中全会以来，中国农地制度变迁有两个特征：第一，从农户产权的角度看，农地制度变迁沿着农户产权更加完整的方向演进(徐美银、钱忠好，2009)；第二，从正式制度和非正式制度发挥作用的演进路径来看，正式制度的作用范围逐步扩大，非正式制度的作用范围慢慢缩小。农地一轮承包后，村集体有较大的农地调整权利，农户的地权不稳定。为稳定地权，中央政府出台了一系列政策法规，促使村集体逐步停止了农地大调整、减少了小调整(冀县卿、黄季焜，2013)。这是正式制度扩大作用范围的过程，同时意味着非正式制度的作用范围缩小。
农地制度变迁中，正式制度的作用范围扩大并不意味着非正式制度已经可有可无。制度变迁是正式制度和非正式制度共生演化的结果，参与者的意向和他们对现象的理解对于制度变迁至关重要，这种内含于认知和习俗中的非正式制度与正式制度共同推动了制度变迁(North，1990)。如果正式制度能与既有的非正式制度相适应，同样的资源将产生更高的生产力(Ostrom，2000)。否则，即使正式制度“良好”，如果非正式制度“因为惰性而一时难以变化”，正式制度和非正式制度必将产生冲突，其结果是正式制度“既无法实施又难以奏效”(青木昌彦，2001)。实施农地承包制以来，农地的地貌、边界发生了复杂变化。这些变化是各种因素影响的结果，其中，熟人社会的共享社会规范(非正式制度)发挥了重要作用，并得到村民的广泛认可。在这样的背景下，如果农地确权单纯强调正式制度的要求，而忽略与熟人社会的共享社会规范的调适，那么，正式制度就很难不与熟人社会的共享社会规范发生冲突，导致化解农地确权矛盾的交易费用提高，甚至可能引发新的矛盾。
1.差序治理的概念。中国农村社会是差序格局社会，处于其中的个体依亲疏不同由内而外形成一层层社会关系网络(费孝通，1948)。华人社会学家黄光国(1988)将这些社会关系网络分别定义为强连带、熟人连带、弱连带和无连带。陌生人之间为无连带关系；有了一般的交换后，形成弱连带关系；有了频繁、长期的交换，便形成熟人连带；血缘、姻亲则是强连带的主要形成机制。差序格局下个体依不同关系采用不同的互动法则：强连带是情感性关系，其互动遵从需求法则；熟人连带既包含情感性关系，也有工具性关系，其互动遵从人情法则；弱连带是工具性关系，呈弱连带关系的个体间可能只是认识，例如校友，但是，人们可以通过弱连带“套近乎”，呈弱连带关系的个体间互动遵从公平法则，更注重短期的“投资回报”；无连带关系就是陌生人，陌生人之间互动遵从公平法则，但更易出现机会主义行为(罗家德、李智超，2012)。虽然法制在中国经济社会秩序维持中发挥的作用越来越大，但是，不可否认，“关系”仍然不可或缺。尤其在农村，差序格局虽然有所变化.但仍在发挥重要作用(Winn，1994)。“直到今天，村落仍然是熟人社会”(万俊毅，2012)。
差序格局下，不同连带关系对应不同治理机制，本文称其为“差序治理”。无连带和弱连带关系下的公平法则需要政策法规等正式制度来保障，本文将其称为“正式制度治理”。强连带关系下的需求法则和熟人连带关系下的人情法则依赖非正式制度的作用，其中，熟人连带内含强连带，共同组成熟人社会。熟人社会中的个体在长期交往中依惯例、人情等非正式制度对他人行为形成稳定预期，发展出以协商和善意合作为主要机制的治理结构(Heide，1994)，本文将其称为“熟人社会非正式制度治理”。在农村，熟人社会非正式制度治理的本质是自治，其特征有三：一是有小共同体认同。小共同体认同的形式多种多样，包括宗族认同、社区认同等。有些学者认为，宗族认同是落后的表现。其实，村民自然形成的认同不存在落后与先进之别，可以对其进行规范，但更要尊重(秦晖，2007)。二是共享社会规范。熟人社会下村民在长期交往中形成的共享社会规范给人们以权利、义务的稳定预期，他们更容易达成共识、化解矛盾。三是信任供给相对充裕。处于同一熟人社会的个体间信任程度更高，信任可以降低交易费用已是学界共识。
2.差序治理视角下的农地确权参与者定位。中国农村基层治理的参与者可以分为三个层面：国家、行政村和村民小组。其中，国家层面农村基层治理的执行主体是政府，行政村层面农村基层治理的执行主体是村民委员会(下文简称“村委会”)，具体代理人是村干部。毫无疑问，政府应作为正式制度的执行主体。村民小组作为中国最基层的组织，一般由原自然村或原人民公社时期的“生产小队”演变而来。从其组织来源可以看出，村民小组是熟人社会共同体，适宜用非正式制度治理。在大量村庄合并的背景下，行政村各村民小组合并前在集体生产、生活规范上的不同不会因村庄合并而消失，甚至不会减弱。这就决定了来自不同村民小组的村民之间认同程度低、信任程度低，共享社会规范不一致。因此，有并村史的行政村，其不同村民小组成员之间的关系更近似于弱连带甚至无连带，难以基于非正式制度治理实现自主协商和善意合作。
中国农村基于《中华人民共和国村民委员会自治法》(下文简称“《村民自治法》”)实施村民自治。然而，村民自治不会自动得以实现。首先，对于有并村史的行政村，熟人社会非正式制度治理失效，“集体行动的困境”使得村干部有机会替村民做决定(钱忠好，2003)。其次，村干部职责冲突使其难以胜任非正式制度执行者的角色。在法理上而言，村干部是村民的代表；但在实际工作中，村干部要完成政府安排的任务，并拿政府发放的补贴。村干部既要完成政府安排的任务(作为正式制度执行者)，又要代表村民表达民意(作为非正式制度执行者)，难以二者兼顾。
综合前文分析，笔者构建了差序格局下中国农村社会关系特点与治理路径图(见图1)。在国家层面，个体主要呈无连带关系，应该用正式制度治理。有并村史的行政村可能不适宜用非正式制度治理，因为公平法则下个体的机会主义倾向提高。而村民小组是熟人社会共同体，其成员依人情法则互动，更容易基于协商和善意合作来化解矛盾，从而适宜采用非正式制度治理。
本文研究认为，“治”即“有序”，治理的本质是参与者各有其位、各司其职。与其对应的是“无序”，“无序”必然产生矛盾，并导致矛盾难以化解。“无序”表现为参与者缺位、短位和越位。其中，缺位即应有位置的参与者没有设定其职位；短位即参与者有职位，但实际被赋予的职权不足；越位即某参与者(不在自己的职权范围内行事，而是)到其他参与者的职权范围内行事。基于前文分析，本文提出如下研究假说：
假说1：农地确权矛盾的产生与农村基层治理参与者(国家、行政村、村民小组)的缺位、短位和越位有关。
假说2：合理划分正式制度治理和非正式制度治理的组织边界是化解农地确权矛盾的关键。
三、资料来源与样本特征
江苏省自2014年开始在全省范围内选取了16个县(市、区)和其它每个县(市、区)的一个乡镇开展农地确权试点工作。在16个全面开展农地确权试点工作的县(市、区)，课题组分苏北、苏中、苏南随机选取了苏北G县、苏中Y区、苏南J市和K市为调查地区。虽然农地确权原则上在调查地区得到了全面开展，但是，顾及农地二轮承包历史遗留问题多等情况，调查地区均先在部分村试点、然后再在全县(市、区)推开。由于先试点的村已基本结束农地确权工作，其农地确权过程中发生的有关情况比村民意愿调查结果更能反映现实情况，因此，课题组对4个调查地区所有先试点的村(74个村)开展了调查。样本村问卷调查在村干部和村民两个群体中开展。村干部调查的对象为村主任、村支书和村会计等。村民调查选择户主，原因是户主更了解农地确权情况。样本农户用等距抽样法选择，具体做法是：从调查员入村点开始，沿右手方向每隔5户抽1户，每村抽6～8户(样本村村干部样本数与村民样本数的比例为1∶2)。课题组分别于2014年10月至11月和2015年6月至7月组织了实地调查。两次调查共发放村干部问卷280份，现场填写248份，其中有效问卷229份；共发放村民问卷530份，现场填写527份，其中有效问卷466份；访谈县、乡负责农地确权工作的政府工作人员32人。样本县(市、区)在样本村并村史、村均农户数量、村均农地流转比例等方面有明显差异(见表1)。由于选择户主为村民调查对象，所以受访者平均年龄大，且以男性为主(见表2)。
农地确权要做的工作包括两点：确给何人？地在何处？当四至清晰的农地与特定的农户有可能实现对应时，确权确地到户(下文简称“确地”)是最佳选择，在法理上，确地实现的是“农户户有”的农地承包经营权。当“确给何人”和“地在何处”难以实现一一对应时，确权确股不确地(下文简称“确股”)和确权确利不确地(下文简称“确利”)成为化解矛盾的选择。确股和确利方式的出现也说明，农地确权情况复杂，以致于确地的客观条件(进行多年流转后，农地的地形、地貌、边界等发生了变化)不存在。在操作中，确股是将四至清晰的农地确权到村民小组，农户以村民小组为基本组织单元，并基于农地二轮承包时各户“农村集体土地承包经营权证书”(下文简称“承包证”)登记面积确定农地潜在流转收益，其实现的是准“按份共有”的农地承包经营权。确利也是将四至清晰的农地确权到村民小组，但是，农地潜在流转收益在行政村范围内统一分配，其实现的是近似于“共同共有”的农地承包经营权。
实践中，不同确权方式样本村②出现的矛盾焦点和化解方法各有特点。在整理229位村干部的开放式问卷调查资料的基础上，剔除可由执法机关直接处理的违法事项(例如村民改变农地用途)，笔者制作了样本村农地确权矛盾的表现形式和化解方法分布表(见表3)。本文将正式制度和非正式制度之间的冲突归结为政策相关矛盾，其表现是正式制度和村民认知、村民诉求不一致；将其他问题归结为操作方面矛盾。操作方面矛盾可以分为以下五类：户与户(农户之间农地四至不清和互换、流转农地引起的矛盾)、户与组(实测面积与承包证登记面积不一致；征地导致农户的农地承包面积变动大)、户与村(村民不配合开展农地确权工作)、组与组(组界不清)、村与正式制度(因资料③不全，村民不认可二轮承包时的农地归属情况)(见表4)。
统计结果显示，确地、确股、确利方式在实施中遇到的具体矛盾各有特点。在所涉各种确权方式的实施中，政策相关矛盾主要表现为“增人不增地、减人不减地”和“沿用二轮承包时归属情况”的正式制度与村民诉求的冲突。这类矛盾在采取不同确权方式的样本村表现有异(见表3)。各种确权方式在实施中遇到的操作方面矛盾所涉及的主体有异：确地样本村操作方面矛盾集中在村民小组内部，且多数已经得到化解；确股样本村操作方面矛盾少；确利样本村操作方面矛盾集中在“户与村”之间和“组与组”之间(见表4)。
从农地确权矛盾化解方法看，“沿用二轮承包时的归属情况”和“依据组内先例和(或)村民协商结果”是确地样本村化解操作方面矛盾和确股样本村化解政策相关矛盾的有效方法(见表3)。其中，前者基于政策法规实施，依据正式制度来化解矛盾；后者借助熟人社会的非正式制度来化解矛盾。下文将通过一组典型案例展示正式制度和非正式制度在实践中的实施条件和实施方式。案例1至案例3来自Y区S村，实施的是确地方式；案例4来自K市M村，实施的是确股方式；案例5来自J市H村，实施的是确利方式。
案例1④：在S村10组农地确权过程中，王某一家向村里要求农地确权。村干部根据政策，向他说明暂不能确权的原因：一是农地二轮承包时他放弃了承包地；二是政策有规定，暂不好调地。等将来有五保户死亡，村集体收回农地，且通过召开本组成员会表决同意，他方可获得承包地。王某表示认可这一结果。
案例2⑤：S村7组刘某在农地二轮承包后，将部分农地交给同组吴某长期代种并由吴某承担税费等，且双方无书面手续。农地确权时，双方都认为由吴某代种的农地应确权给自己。在村组干部协调下，吴某和刘某达成协议：将这些农地确权给刘某家，但是，在这些农地流转前仍由吴某代种；如果这些农地发生流转，流转费按4∶6的比例由吴某、刘某两家分享；此协议履行直至2028年。
案例3⑥：S村17组在农地确权时发现，部分农户的农地实测面积比承包证登记面积小，其主要原因是，农地二轮承包后，为了方便农业生产，部分农户的部分农地被用来修建机耕路，且没有得到任何补偿。修建机耕路应由本组农户共同出地。经村民小组大会一致同意，确定全组各户根据农地二轮承包时在册人数平均分配全组的农地实测面积。
案例4⑦：M村在2009年采取以村为单位组建农地股份合作社的方式，把农户的农地流转出去。虽然农地是整村流转，但是，各组所流转农地的组界清晰，且各组单独核算。农地确权工作启动后，基层干部发现，M村的农地已经难以确地到户。因此，M村在尊重村民意愿的基础上沿用了2009年开始实施的农地股份制安排。操作中，确股证书标注了村民小组的农地面积、四至等基本信息以及每户所占股份。由于新增人口不能从确股中受益，村民提出“增人增地，减人减地”的诉求。这显然与政策相悖。为化解这一矛盾，M村各村民小组通过小组会议方式形成“组规组约”：村民小组从组集体资产收益中拿出一部分，补贴新生的、在本组落户的村民。这一方式得到了村民认可。
案例5⑧：H村在2002年由村委会牵头将全村农地流转出去，流转收入由村委会统一分配给村民。流入方获得农地使用权后进行了农地整理和基础设施建设，使地貌发生了变化，原有农地边界也不复存在。因不存在确地到户的客观条件，村镇干部计划按照确利的方式实施农地确权，即以组为单位明确四至，做到“一组一图”，农户基于2002年农地流转时的面积获得收益，该收益由村委会统一发放。对于这一做法，许多村民不满意，在村干部面前向课题组调查人员陈述他们的诉求：一是希望分清组界，各组管各组的，但组界没有分清；二是认为农地流转时所签协议中农地租金过低，而村干部不帮村民争取更高的租金；三是认为村干部“什么都管”，农地流转潜在收益和其它补贴、支出等混在一起容易搞不清楚；四是担忧在农地二轮承包到期后失去农地承包经营权。
分析村干部问卷调查数据(表3和表4)和前文5个案例，可以发现，农地确权矛盾的产生很大程度上是经济和制度环境变迁的必然结果。在农地收益低且有小调整预期的背景下，村民将农地交给他人长期代种且不收费，对组内修机耕道占地也不计较，农地流转时只要拿到收益便不计较农地的边界。而当农地预期收益提高且地权政策趋向稳定后，“农户之间四至不清和互换、流转农地引起矛盾”就出现了，“实测面积与承包证登记面积不一致”也成为重要问题，流转出去的农地边界在哪里和会不会永久丧失农地承包经营权也引起村民的密切关注。
尽管农地确权矛盾的产生是经济和制度环境变迁的必然结果，但农地确权参与者在其中的作用也不容忽视，尤其可能与农村基层治理参与者的缺位、短位和越位有关。农村基层治理参与者的短位表现为政策(正式制度)不及时和不清晰。有些矛盾，当处于萌芽势态时容易解决，所需要的只是政策的及时回应。例如，“人口变化引起村民希望调地”与“增人不增地，减人不减地”政策间的矛盾，因实行农地承包制以来，许多村存在农地大调整、小调整的现象，村干部和村民对农地调整仍有期待。遇到此类问题，政策部门及时回应，能避免村干部、村民热议后可能形成的偏激。政策清晰能降低人们的政策需求强度。例如，确股样本村农地确权矛盾得到化解的比例高，就与其确股制度经过多年调整已经相对固化并得到群众认可有关。农村基层治理参与者的越位表现为，行政村定位偏差造成行政村在非正式制度治理中实际越位，这是农地确权矛盾产生的重要原因。确利样本村都有并村史，已经不是熟人社会，难以用非正式制度治理，而这些村的村干部试图在行政村范围内统一分配农地流转潜在收益，导致“户与村”和“组与组”之间农地确权矛盾突出，且化解比例低。与此相反，确地和确股样本村“户与村”和“组与组”之间的农地确权矛盾少，且化解比例高。
在实施不同确权方式的样本村中，农地确权矛盾的表现形式和化解效果的差异可能与其非正式制度治理的基本组织单元的差异有关。确地、确股样本村的组界在第二次全国土地调查时已经清晰，因此不存在组界纠纷；又因其以村民小组作为非正式制度治理的基本组织单元，农地确权矛盾易基于熟人社会的协商和善意合作得以化解，因此，农地确权操作方面矛盾少(确股时)或操作方面矛盾多但化解比例高(确地时)。确利样本村在有并村史的行政村范围内用非正式制度化解农地确权矛盾，组与组之间没有清晰的农地边界，并且村民小组不是独立核算单元。在农地预期收益低、村民有小调整预期的背景下，相关问题没有暴露出来。当农地预期收益提高、地权更加稳定后，村民开始“寸土必争”。在知道不存在确地客观条件的情况下，村民提出以村民小组作为农地确权基本组织单元的期望，这与在全村范围内分享农地流转潜在收益的确利方式冲突，又因人情法则在有并村史的行政村范围内失效，村民难以基于协商和善意合作化解矛盾，因此，“户与村”和“组与组”之间的农地确权矛盾突出且化解比例低。确利样本村村民希望划清组界和以村民小组为农地确权基本组织单元的诉求也说明，村民小组是农户认可的共同体和非正式制度治理的基本组织单元。行政村在非正式制度治理中的越位也意味着村民小组在非正式制度治理中的缺位。
1.农地确权矛盾化解是正式制度和非正式制度有机结合的结果，村民小组是非正式制度治理的有效组织单元。近年来，政策法规对农地调整的限制越来越严，尤其是2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定，“承包期内，发包方不得调整承包地”。这一制度多年实践下来得到了干部和群众的广泛认可。其实，在中国这样一个有着几千年中央集权历史的国家，基层对中央有着习惯性的认同，如果具体情境与正式制度契合，干部和群众会普遍认可用正式制度化解矛盾。
现实中，政策法规等正式制度没有给出具体化解矛盾方法或与基层情境有冲突的情况也比较多，这时，农地确权矛盾化解需要“求助于”非正式制度。从基层实践可以发现，村民小组内的非正式制度有效补充了正式制度的空白，调整了正式制度“刚性”与具体情境冲突所带来的不适应。例如，案例3中“实测面积与承包证登记面积不一致”的矛盾化解显示了农地确权矛盾产生的复杂社会背景，这些矛盾的渊源只有置身其中的村民才能说清楚，而正式制度很难给出具体的化解方法。案例2和案例4则展示了基层实践中“沿用二轮承包时的归属情况”这一政策要求(正式制度)如何借助组内的熟人社会协商机制，用非正式制度的“弹性”调整正式制度“刚性”所带来的不适应，让正式制度获得村民认可并有效“落地”。这几个案例也说明，基于共同生产和生活经历形成的共同体认同和规约、惯例可以成为有效的治理机制，成为正式制度治理的有效补充。
问卷调查结果和案例分析显示，基层干部用非正式制度化解农地确权矛盾的首选组织单元是村民小组；村民协商、形成集体决议的组织单元也是村民小组。基层干部和群众选择村民小组作为用非正式制度化解矛盾的基本组织单元获得了不错的效果。在样本村涉及的355项农地确权矛盾中，有134项“依照组内先例和(或)村民协商结果”得到化解，是使用频次最高的化解方法(见表3)。
2.行政村不是熟人社会共同体，不宜用作非正式制度治理的基本组织单元。在农村熟人社会内部，村民“碍于情面”，理应不会轻易在外人面前相互指责。而确利样本村近四成村民受访者在村干部面前向课题组成员表达对他们的不满，这有违熟人社会的人情法则。这说明，这些村民与村干部之间更可能为弱连带关系，甚至是无连带关系。“户与村”、“组与组”之间农地确权矛盾多且化解比例低的结果，也是行政村作为非正式制度治理基本组织单元失效的表现。
农地确权矛盾化解效果如何，村民最有发言权。课题组对样本村村民开展了农地确权意愿和满意度调查。为使村民理解三种农地确权方式的差异，从而做出更客观的评价，在进行这一调查前，调查员先向村民讲解确地、确股、确利的概念，然后让村民说出本人所在村采用的农地确权方式，回答正确方可继续填写问卷。村民农地确权意愿调查结果(见表5)显示：全部确地样本村村民都选择“确地”；确股和确利样本村仍有相当比例的村民希望“确地”。这是否意味着确股和确利有违村民意愿？村民农地确权满意度调查结果(见表6)显示，尽管确股样本村有34.0%的受访村民希望“确地”，但是，村民自知确地的客观条件已经不具备，对当前实施的确股方式仍然比较满意。实施确地方式的客观条件同样不具备的确利样本村有60.3%的村民希望“确地”，且村民对确利方式实施的满意度低于确股样本村的受访村民。同样没有确地到户，确股样本村和确利样本村村民农地确权意愿和满意度的差异进一步验证了本文的研究假说1和假说2.。
五、结论与启示
本文利用江苏省农地确权试点地区的样本数据，从差序治理的视角，结合制度变迁理论，分析了农地确权矛盾的产生原因与化解方法。调查数据和案例分析发现，政府作为正式制度的执行者不能及时、清晰回应基层诉求，是农地确权政策相关矛盾产生的主要原因；有并村史的行政村，不是熟人社会共同体，不宜用作用非正式制度化解农地确权矛盾的基本组织单元。行政村越位成为非正式制度治理的基本组织单元，不仅不利于化解原有矛盾(例如组界纠纷)，还引发了新的矛盾(例如村民不配合)。村民小组是熟人社会共同体，是用非正式制度化解农地确权矛盾的有效组织单元。行政村越位与《村民自治法》对行政村的定位偏差有关。《村民自治法》赋予行政村以非正式制度治理村庄的基本组织单元的法理地位，但是近年来，大量村庄合并，很多行政村已经不是熟人社会共同体，已经不适宜采用非正式制度治理。
在目前农村利益多元化、村民身份分化的背景下，村落共同体的凝聚力下降，甚至有些村庄，社会已经极度破碎。这样的村庄可能已经没有共同议事的平台，也很难形成集体决策。简单多数原则下的结果可能是少数人利益被侵占。如何避免熟人社会非正式制度治理中多数人侵占少数人利益的行为，这需要政策来明确和规范。“希望政策来明确”的呼声，也反映了中央在基层干部和群众中的权威性。
