国际公共产品的供给是国际关系中永恒的难题。国际体系处于无政府状态之中，因而缺乏任何公共权威来提供国际公共产品。主权国家担心其他国家的“搭便车”行为会造成不均衡的收益，对自身地位构成威胁，从而陷入集体行动的困境。①
霸权国在世界军事、政治和经济领域的权力和威望，使其具备了提供国际公共产品的能力。同时，霸权国能够通过自由的世界经济体系获得特殊的利益，保证了霸权国提供国际公共产品的动力，②从而在一定程度上解决了国际公共产品供给的困境。但是，当国际体系进入艰难时期，国际公共产品的供给条件发生变化时，霸权国如何管理国际公共产品的供给是一个仍待研究的问题。
霸权国对国际公共产品的供给问题是国际政治经济学研究中的重要议题。“霸权稳定论”对霸权国和稳定开放的国际经济体系之间的关系提出了开创性的分析。霸权国维持稳定开放的国际体系，能够让霸权国和其他成员国共同获益。但是，当霸权体系出现危机时，国际体系就进入体系失衡状态，霸权国利益与稳定国际体系之间的关系发生变化。③霸权国陷入美国罗德岛大学阿瑟·斯坦(Arthur Stein)教授所说的“霸权困境”：霸权国要么追求绝对获益，维持自由的国际经济秩序；要么采取追求相对获益的重商主义政策，由此可能导致自由国际经济秩序的衰退。④从维持义务与资源的平衡的角度，⑤吉尔平提出霸权国可以选择两条行动路线恢复体系的平衡：其一是寻求资源的增加，用更多的资源保持霸权地位，承担霸权义务；其二是减少现在所承担的国际义务。⑥
以“开放经济政治学”为代表的第二代国际政治经济学者从国内政治视角出发，强调国内利益联盟变化和政治制度差异对艰难时刻国际公共产品供给的影响。一类研究强调国内利益联盟在霸权国对国际公共产品供给的偏好形成过程中的作用，尤其是在危机的压力之下，国内的强势利益集团会游说霸权国对国际公共产品的供给政策。⑦另一类研究则强调国内政治制度对危机情境下国际公共产品供给的影响。⑧
“霸权稳定论”和开放经济政治学者都忽视了霸权国可以通过国际公共产品的供给形式转化，重新分配国际公共产品供给的成本—收益来捍卫霸权利益。其实，在战后的国际体系中，美国曾周期性地采用双边协定网络的方式临时替代业已形成的基于委托—代理的多边治理体系来提供国际公共产品。国际公共产品的供给从授权国际组织的委托—代理形式转换为临时性的双边协议网络形式，是霸权国重新调整霸权利益实现方式的结果。在国际经济体系危机的冲击下，霸权国提供国际公共产品的成本—收益结构发生变化，霸权国通过国际公共产品供给形式的转换增加国际公共产品的排他性，更加精细化地将有限的资源集中服务于霸权利益。
本文以霸权国提供国际最后贷款这一国际公共产品为例，主要采用案例研究的方法，通过收集解密的美联储联邦公开市场委员会(FOMC)会议记录、美国政府问责办公室(U.S.GAO)审计公报、国际货币基金组织工作文件和相关文献，进行案例分析，进而对霸权国提供国际公共产品的形式及其转换的原因进行探讨。
一、排他性操作与国际公共产品的供给形式转换
理解霸权国提供国际公共产品的政治逻辑，首先需要清楚地界定国际公共产品的性质及其供给方式。如果只将“纯公共物品”引入国际关系研究，限制了国际公共产品的讨论范围和理论深度。布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中就曾明确指出，萨缪尔森所界定的公共物品是“纯公共物品”，而完全由市场来决定的产品是“纯私人物品”。现实世界中大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的商品，可被称为准公共产品或混合商品。⑨公共物品可以分为三类：第一类是纯公共物品，即同时具有非排他性和非竞争性，如环境保护、跨国传染病防治等；第二类公共物品的特点是在消费上具有非竞争性，但却可以较轻易地做到排他，如发展援助、会员性的国际组织等。有学者将这类物品形象地称为俱乐部产品；第三类公共物品与俱乐部产品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如温室排放等。有学者将这类物品称为共同资源。俱乐部产品和共同资源产品通称为“准公共物品(Quasi-pubic Goods)即不同时具备非排他性和非竞争性。纯公共物品会面临“搭便车”问题，因此，需要通过选择性激励机制维系供给行为补偿公共物品的提供者。公共池塘资源则会出现消费拥堵现象，需要通过选择性惩罚机制维持消费秩序。
解决公共物品提供不足的问题，归根结底在于如何将公共物品在一定程度上转化为私人物品。无论是激励机制、惩罚机制、强制课税还是监控策略，实际上都在降低物品的公共性，或者将公共物品与私人物品进行捆绑，从而保证公共产品的有效供给。⑩加利福尼亚州立大学公共经济学家肯尼斯·戈尔丁认为，可以通过“选择性进入”的供给方式，改变公共物品的性质。私人完全可以在提供产品和服务的同时，采取排他性措施，将“平等进入”的纯公共物品变成“选择性进入”的俱乐部物品。(11)公共物品的私人提供者便可以通过这种排他性的技术安排，收取使用者费用并控制供给成本，保证公共物品供给的有效性。在国际关系领域，霸权国正是通过一定程度的排他性操作，将“平等进入”的纯公共物品转化为俱乐部产品以获得选择性激励，维持国际公共产品的持续供给。
霸权国希望同时实现国际公共产品效率和霸权利益的双重目标。如果国际公共产品的效率低到一定程度，国际体系就将面临崩溃的危险，其他国家可能会采取以邻为壑的贸易和汇率政策，霸权国将遭受巨大损失，甚至导致霸权地位的丧失。因此，霸权国将采用一切手段降低国际体系崩溃现象的发生。同时，霸权国也希望通过提供国际公共产品获得特殊收益，维持霸权国的优势地位。如果霸权国收益过低的话，霸权国提供国际公共产品的动力就会不足。霸权国会在国际公共产品供给过程中，尽量谋求更多的特殊利益。
但是，国际公共产品的效率和霸权国收益并不会协同实现。霸权国过分追求霸权利益，可能引起其他国家的反对，从而降低国际公共产品的效率。相反，如果过分追求国际公共产品的效率，霸权国的特殊利益会受到损失。霸权国通过对国际公共产品的排他性的调整，维持两个目标之间的平衡。
当霸权国从提供国际公共产品的行为中获益太少，供给动力不足时，就将增加国际公共产品的排他性，对公共物品的使用者收取费用，或者将不符合霸权国经济利益和战略价值的国家排除在外，从而限制“搭便车”行为。当国际公共产品的效率过低，影响国际体系稳定性时，霸权国会降低国际公共产品的排他性，降低国际公共产品使用的门槛，增强国际公共产品的包容性和合法性，以提高国际公共产品发挥的效率。
在现实操作中，国际组织的委托—代理模式是霸权国平衡国际公共产品效率和霸权收益的有效方式。霸权国将特定的权威或职能有条件地授予国际组织，由国际组织代理行使日常职责。这种委托—代理模式既能提高国际公共产品的效率，又能够在国际组织“中立性”和专业化的掩盖下，保留霸权国对公共物品排他性一定程度上的控制权。
委托—代理的方式大大提高了国际公共产品的日常供给效率。(12)委托—代理可以显著降低国际合作的交易成本、提升政策制定方案及过程的可信度并确保成员国承诺的可信性，(13)同时还有利于降低国际公共产品供给的国内政治成本和分摊国际治理成本。
同时，国际关系中的授权由独立的第三方对国际规则进行解释、监督并予以实施，促进了国际制度的合法化。(14)一方面，国际机制中包涵的一系列隐含或明确的原则、规范、规则和决策程序，能够一定程度地限制霸权国的任意行为；另一方面，当霸权国将提供国际公共产品的权力授权给国际机构之后，就无法对国际公共产品的日常供给进行直接频繁的干预。国际机构的程序原则和接受委托的国际组织官员的专业知识，在一定程度上保证了其在日常国际公共物品决策中的自主性。集体委托—代理过程扩大了其他国家的参与，在国际公共产品供给的重大决策上，霸权国需要同其他主要股东协调。这些正式的制度约束令国际组织更为“中立”和专业，增强了霸权国提供国际公共产品的合法性。
但是，霸权国作为最大的股东，仍然保留了对代理人的最终控制权。首先，霸权国作为多边国际机构的最大股东，仍然保留着对国际机构重大决定的否决权。其次，多边国际机构运行的规则和程序都是在霸权国主导之下形成的，在总体上体现了霸权国的偏好。再次，委托—代理模式保证了委托者对代理者的最终控制权，当国际机构脱离委托者的目标的时候，委托者可以通过新的授权行为重新约束代理者的行为。
当霸权体系出现危机时，国际公共产品供给的体系条件发生了变化。由于整个国际体系陷入动荡，维系国际公共产品供给所需要的成本远远超过日常公共物品维系的成本。霸权国的财政状况日趋紧张，若政府单方面将国内财政资源转移到海外以提供国际公共产品，会面临强大的国内抵制力量。在霸权国和国际体系出现危机的情况下，霸权国很难再依靠生产率优势，在国际体系恢复稳定开放的过程中迅速获得足够的收益。而且，霸权国的相对地位开始动摇，霸权国对挑战国通过“搭便车”行为从国际公共产品中获得不均衡收益的行为非常敏感。霸权国一方面希望利用有限的资源挽救其主导的国际体系，另一方面试图通过更加灵活有效的排他性操作，避免挑战者从中获益，威胁霸权地位。
对国际公共产品排他性有更高的要求，意味着霸权国在危机中应该更加精细地配置国际公共产品。霸权国可以采取国际公共产品“选择性投送”的方式挽救既存的国际体系，同时塑造有利于自身的国际战略环境。(15)使用基于临时谈判的双边协议网络，代替基于委托—代理的多边国际制度，是霸权国增加灵活性，实现国际公共产品精细化配置的有效途径。霸权国作为协议网络的中心国，在双边谈判的对象选择和协议内容上都拥有绝对的决定权，可以更为主动地控制公共物品的排他性。此外，霸权国可以通过达成多组双边协议的方式，更加精细地控制公共物品供给中的成本—收益，并将其有效地反映在谈判过程和协议内容里。霸权国还可以通过双边协议网络的选择性，集中向符合国内经济利益和霸权战略利益的国家供给国际公共产品，利用有限的资源巩固霸权的国内—国际政治基础。
因此，如果说授权多边国际机构的方式有利于保证日常国际公共产品供给的效率和合法性，那么，通过临时性谈判建立的双边协议网络则更适合在危机时刻对公共物品供给进行排他性操作，是霸权国在危机中更精细地配置国际公共产品的生产和投送的理性选择。双边协议网络不仅有效地收缩了国际公共产品惠及的范围，而且通过双边谈判迫使协议方帮助霸权国分担国际公共产品供给的成本，并通过排他性操作选择符合霸权利益的国家，投送国际公共产品。
二、危机中的国际公共产品供给
在主权国家内部，中央银行需要担当最后贷款人，为危机中出现流动性紧缺的金融机构提供流动性，维持国内金融体系的稳定。(16)经济全球化增强了金融危机的跨国扩散和传染，国际经济体系在出现货币或债务危机的时刻，迫切地需要国际最后贷款人来紧急提供国际流动性，维持国际金融体系的稳定。
最后贷款人必须践行两个核心原则：其一，必须向流动性短缺但具有清偿能力的机构借款，而且必须以惩罚性利率进行借贷，确保央行紧急借贷只是一种保护性机制。其二，最后贷款人是宏观经济意义上的，这意味着最后贷款人应该向整个体系提供流动性资金而不仅仅是特定的金融机构。因此，最后贷款人要在提供流动性和防止道德风险之间进行权衡，确保最后贷款的公共性，以维护整个金融市场的稳定。国际最后贷款人为了维持国际金融体系的稳定，向整个体系提供国际流动性，因而是供给国际公共产品的体现。
最后贷款人的作用是建立在现代国家货币体系的两个基本特征——部分准备金制度(fractionalreservebanking)(17)和政府对货币发放权垄断的基础之上的。只有在存款者不同时挤兑时，银行才能确保在部分准备金的制度下正常运行。可是，在恐慌情绪弥漫的金融危机中，常常会出现银行挤兑的现象。政府对货币发放权的垄断意味着只有中央银行能够担保将存款转化为货币。因此，商业银行将部分存款交给中央银行作为准备金，确保拥有货币垄断权的中央银行在市场出现流动性问题的时候出手相救，这成为现代国家货币体系中的最后贷款人制度。
但是，全球经济体系缺乏相当于国内中央银行的机构，所以并不存在严格意义上的国际最后贷款人。与国内最后贷款人类似，国际最后贷款人也是建立在部分准备金制度和作为国际交易媒介的储备货币的基础之上。由于缺乏超主权的全球中央银行，在国际金融危机面前唯一有能力和意愿扮演这一角色的便是霸权国家。“在货币体系陷入恐慌的时候，为了全球经济的稳定，需要一个稳定器，某个国家能够为流动性供给承担提供……再贴现机制。”(18)虽然并不存在国际货币的垄断权，但美元一直是全球储备和交易的主导货币。在布雷顿森林体系中，所有国家都兑换美元进行国际储备和交易，需要通过美元维持固定汇率和国际收支平衡。而在后布雷顿森林体系时代，美元仍旧是主要的国际储备和锚货币，是国际金融市场中最主要的媒介货币。国际货币或债务危机往往伴随着全球范围内的美元流动性紧缺，唯有美联储才是美元国际储备的最终来源机构。国际最后贷款人必须能够创造国际储备或者货币，迅速地提供任何额度的全球流动性。在国际金融危机(流动性短缺)爆发后，霸权国作为国际货币的管理者应该担当提供世界所需流动性的责任，扮演国际最后贷款人的角色。麻省理工大学经济系教授查尔斯·金德尔伯格在对大萧条和“霸权稳定论”的研究中指出，霸权国担当国际最后贷款人对维持国际经济的稳定非常关键。(19)
但是，在全球范围的金融危机中，霸权国不仅无法完全避免冲击，甚至常常伴随着霸权衰落的危险。国内压力的增加及国际经济地位的下降，使得霸权国丧失了提供国际公共产品的动力。加州大学伯克利分校巴里·艾森格林(Barry Eichengreen)教授在考察货币秩序历史时发现：“若一个经济领导国能够有效地担当国际最后贷款人，不仅要求其市场权力超过所有的敌人，而且要超过很多才行。”只有拥有无与伦比的经济权力，才能维持国际货币体系稳定，通过贴现、提供反周期借贷、维持开放的市场。(20)因此，在霸权危机的情境下，霸权国单方面提供国际最后贷款将面临巨大的成本。
在布雷顿森林体系中，由于资本流动受到严格管制，国际债务危机很少发生，国际收支危机是威胁金融体系稳定的重要诱因。美国作为战后秩序的缔造者，(21)授权国际货币基金组织通过短期贷款帮助面临短期收支失衡的成员国。(22)在布雷顿森林体系崩溃后，尤其是发展中国家和新兴经济体在20世纪80年代和90年代爆发的严重债务违约和货币危机，使得国际货币基金组织承担了国际最后贷款人的责任。(23)国际货币基金组织对新兴经济体货币危机发起了大规模的金融救助，促使学者开始讨论让国际货币基金组织担当国际最后贷款人的可能性。(24)国际货币基金组织向流动性不足的金融机构提供紧急借款，防止危机扩散为更大范围内的系统性问题，促进了全球金融的稳定。
国际货币基金组织其实是美国提供国际最后贷款的代理机构，并不具备独立担当国际最后贷款人的能力。(25)霸权国通过委托—代理方式，将提供国际最后贷款的权力授予国际货币基金组织，以确保维持国际金融体系的日常稳定。美国是国际货币基金组织的最大配额股东，并享有17.1%的投票权。美国常常利用其作为最大股东的地位对国际货币基金组织的借贷施加影响。(26)
但是，美国在加强国际金融救助机制合法性和效率的同时，也在一定程度上限制了其对国际最后贷款的排他性控制。根据决策程序和原则，国际货币基金组织官员和经济学家需要根据具体国家的宏观经济指标来设计贷款项目。(27)美国明显的排他性干预会面临巨大的政治压力。而且，国际货币基金组织官员在日常决策中具有一定的自主性。(28)虽然美国是国际货币基金组织的最大股东，但是美国、英国、德国、日本和法国作为国际货币基金组织的核心股东在董事会占有39.2%的份额。对于关键性问题，美国需要在五国集团内部协商一致。五国集团(G5)国家之间经济利益的差异往往会影响国际货币基金组织借贷政策的协调。(29)
全球性金融危机往往伴随着霸权危机。20世纪60年代的美国国际收支危机和2008年爆发的美国金融危机扩散到全球范围，威胁到全球金融市场的稳定。面对卷入霸权危机的全球性金融危机，国际货币基金组织的金融救助机制不再是霸权国担当国际最后贷款人的合适选择。国际货币基金组织的常备资源显然无法满足全球性金融危机所需的大规模的国际流动性。危机中对国际货币基金组织的临时增资计划会面临更大的协调难题，而且可能因此永久改变国际货币基金组织配额，撼动美国在国际金融组织中的核心地位。全球性金融危机救助需要大规模的资源投入，衰退中的霸权国需要收缩国际金融救助的范围，通过排他性措施精准地配置美元流动性，在稳定国际金融体系的同时确保霸权国际地位。
通过临时谈判达成的货币互换网络是处于危机中的霸权国担当国际最后贷款人的理性选择。对美国来说，货币互换协定相较于多边的国际货币基金组织救助机制，具有以下几方面的优势：第一，货币互换协定双方都是具有货币发行权的中央银行，能够满足货币体系危机情况下所需的资金规模；第二，货币互换协定由央行间谈判达成，具备一定的保密性和独立性，比多边公开的救助行为面临更低的观众成本；(30)第三，货币互换协定灵活高效，不会受到国际组织内股东间协调困境的约束；第四，货币互换协定双方有国家主权货币担保，分担了霸权国担当国际最后贷款人的成本；第五，美联储可以自主选择货币互换协定的谈判对象并决定是否达成货币互换协议，这比国际货币基金组织金融救助要容易进行排他性操作。
三、案例研究：两次危机与美联储货币互换网络兴起
在战后国际货币体系爆发的两次重要危机中，美国通过发起美联储货币互换协定网络，替代国际货币基金组织紧急贷款救助机制，成为危机中的国际最后贷款人安排。通过货币互换协定的安排，美元流动性供给的决策权从国际货币基金组织转向了美联储联邦公开市场委员会。美联储只选择特定的国家签订货币互换协定，有效地控制了国际最后贷款人的排他性。除了申请国的宏观经济状况，美国优先选择其海外金融利益的分布国，以及对美国具有国际战略价值的国家，签订货币互换协定。通过这种精巧的双边网络安排，美国将有限的资源用于救助国内金融利益和国际战略利益覆盖的国家，这既维持了国际金融体系的稳定，又塑造了对美国有利的国际战略环境。本文对在布雷顿森林体系崩溃前夕爆发的国际收支危机和2008年爆发的金融危机过程中，美国通过美联储货币互换协定网络替代国际货币基金组织紧急贷款救助机制担当国际最后贷款人进行案例分析。
(一)1961-1971年国际收支危机：美联储货币互换协定的起源
布雷顿森林体系是一个高度政治化的国际货币合作安排。(31)在布雷顿森林体系中，美元以35美元兑换1盎司黄金的价格盯住黄金，其他国家盯住美元，承诺通过中央银行的干预确保对美元汇率在固定汇率上1%幅度内浮动。同时，布雷顿森林会议通过建立国际货币基金组织向出现临时性收支失衡问题的国家提供中期贷款，帮助其恢复平衡。如果出现“根本性失衡”，该国可以在征得国际社会同意的情况下调整固定汇率。(32)布雷顿森林体系试图通过内嵌式自由主义的安排，实现国内自主性和国际合作的双重目标。(33)但布雷顿森林体系存在“特里芬困境”这一根本性问题，美国需要持续地通过收支赤字的方式提供国际市场所需的美元流动性。一旦美国的美元债务超过黄金储备，美国黄金的官方价格就失去了可信性。美国提供美元流动性的行为，最终会威胁到布雷顿森林体系的稳定。(34)
从20世纪60年代初至1971年尼克松宣布布雷顿森林体系崩溃，布雷顿森林体系持续地遭遇严重的国际收支危机。这些危机的根源是美国的国际收支赤字问题。1958年，美国的美元债务已经开始超过美元储备的价值，这意味着美国可能无法实现按35美元1盎司的价格兑换美元的承诺。1960年10月20日，伦敦市场上的黄金价格已经达到40美元1盎司。(35)越战和“伟大社会”使美国的财政赤字愈发严重，国际收支逆差进一步扩大，美元的信誉已经受到严重冲击。越来越多的政府希望将持有的美元兑换成黄金，这引起了市场对美元的投机性攻击。美国面临的货币威胁，也正是全球货币体系的威胁。
虽然国际货币基金组织承担了国际最后贷款人的职能，但根本无法有效地保卫美元和货币体系。国际货币基金组织可以提供的贷款资源非常有限，增加新的资源需要在多边组织的框架中进行谈判，不仅效率低下，而且存在着极高的谈判风险。美联储主席威廉·迈克切斯内·马丁(William McChesney Martin)、美国财政部部长克拉伦斯·道格拉斯·狄龙(Clarence Douglas Dillon)、副部长罗伯特·鲁萨(Robert V.Roosa)及国际货币基金组织执行总裁佩尔·雅克布森(Per Jacobsson)在1961年初发起借款总安排协定(GAB)的谈判，试图通过主要工业国间的谈判创立新的借贷协议，补充国际货币基金组织的借贷资金。(36)借款总安排协定在谈判之初就非常困难，十国集团内部的其他成员，尤其是日本和一些欧洲国家，并不急于达成谈判协定，而美国则迫切需要推动这个项目来缓解美元危机。
在谈判过程中，美国和欧洲围绕借款总安排协定应该如何运作的问题展开了争论。争论的焦点是新的协定与国际货币基金组织之间的关系，以及新协定可以提供的贷款数额。美国提出的方案意在延续其在国际货币基金组织中的最大投票权，希望国际货币基金组织既有的权力分配规则对新的协定同样有效。国际货币基金组织执行总裁雅克布森也支持美国的方案，希望保持国际货币基金组织的整体性和影响力，避免新的贷款协定会稀释国际货币基金组织在国际货币体系中的作用。法国则领导欧洲经济共同体反对这项方案，它们不想成为美国在危机时刻寻求救助的橡皮图章，意图减少国际货币基金组织对新协定的影响，从而削弱盎格鲁-萨克逊联盟在布雷顿森林体系中的领导地位。对于贷款规模，肯尼迪总统希望拥有40亿美元的提款权，而欧洲经济共同体只希望提供20亿美元。
经过艰难的谈判，新协定最终于1961年12月达成。尽管双方在谈判中彼此让步，但最终的安排仍可视作欧洲经济共同体的胜利。法国财政大臣鲍姆加特纳(Wilfrid Baumgartner)骄傲地宣称，借款总安排协定并非国际货币基金组织的安排，而是“从属于十国集团财政部门的监督和讨论之下”。(37)
更为重要的是，借款总安排协定对获取借款的条件规定的比较严格，程序非常复杂。鲍姆加特纳在给借款总安排协定成员国的一封通信中描述了借款总安排协定的借贷过程。(38)借款总安排协定中的贷款申请程序如下：(1)需要贷款的国家首先应该咨询国际货币基金组织总裁，随后是协定的其余成员；(2)国际货币基金组织总裁决定是否正式地提出借贷请求，其他成员(除了借款方)进行集体讨论，目标是全体一致通过借贷请求；(3)如果无法获得全体一致则进行投票，至少需要其余9个国家的2/3多数，以及3/5份额多数的同意；(4)如果贷款请求通过，出借方再与国际货币基金组织总裁商议借款金额，在这一过程中，出借方能够反对国际货币基金组织总裁的提案。由此可见，借款总安排协定虽然为帮助收支赤字国获得额外融资提供了一条通路，但获得贷款的方式极其复杂，不仅增加了多边合作的成员数目，还扩大了多边合作的困难。
为了解决国际多边组织在救助行动上的迟缓，美国希望绕过国际货币基金组织，通过发展独立性更高的项目来为美国提供持续而且灵活的紧急融资，开展临时性的双边合作，解决国际收支问题。美联储主席马丁(William McChesney Martin)提议设计一套以美联储为主体的解决方案——央行货币互换协定来解决国际收支问题。虽然联邦公开市场委员会(FOMC)内部有不同意见，例如，以美联储董事罗伯逊(James L.Robertson)为代表的成员认为，货币互换协定只能掩盖实质问题，唯有长期践行货币和财政纪律才是调整之道。(39)但在马丁的协调下，联邦公开市场委员会最终还是达成了一致。负责货币事务的财政部副部长鲁萨(Robert V.Roosa)也支持由中央银行在危机时刻进行快速有效的调整。(40)同时，美联储的独立性很强，无须卷入国会的立法和政治争论。(41)货币互换协定谈判由此迅速启动。
美国官方将这一创造性方案称为互惠货币安排，强调方案的互惠性和临时性。方案的内容非常简单：当两个国家的央行达成一项货币互换协定以后，双方央行根据计划，同意依即期汇率将一定数量的本国货币交换为对方货币，到期后按照期初的汇率再换回本金并支付相应的利息。货币互换协定的期限一般是3个月，可以续签，因而是一种临时性安排。货币互换协定的互惠性主要体现在：当美国出现严重的国际收支危机时，美联储可以在期限内随时调用额度内的外汇，支付外国央行不需要的美元储备，避免黄金流失。同时，这也意味着外国央行在需要临时增加美元流动性的时候，能够调用协定额度内的美元。因此，货币互换协定能够为赤字国家提供紧急的短期融资，帮助扭转收支失衡以维持平价汇率，从而在一定程度上有助于维系布雷顿森林体系的稳定。
1962年3月，美联储同法国建立了第一个货币互换协定。到1962年底，美联储已经分别同奥地利、巴拉圭、英格兰、法国、德国、意大利、荷兰、新西兰和加拿大等九个国家的中央银行签订了货币换协定。到1971年美国黄金窗口关闭前，美联储已经同14个国家的中央银行签订了货币互换协定，当时在期的货币互换额度已经达到112亿美元。(42)
美国通过建立货币互换协定网络，在避免根本性调整的情况下继续向布雷顿森林体系提供流动性和信心，成为维持布雷顿森林体系秩序的重要安排。一方面，货币互换协定帮助美国支付外国央行不需要的美元储备，避免了黄金流失，维持了美元信心。1962-1971年，美联储依靠货币互换作为临时保卫美国黄金储备的核心机制，通过与瑞士国家银行和国际清算银行的互换协定，借得价值47亿美元的瑞士法郎，用以买回外国央行抛售的美元；(43)另一方面，货币互换协定也成为美国向面临收支赤字的国家提供临时国际流动性的方式。1962-1971年，九个外国中央银行通过与美联储的货币互换协定，共借用了153亿美元以应对流动性危机。由于英国这段时期频繁受货币投机的攻击，引发收支危机，英国借用的额度占到美元借用总规模的一半。可见，美国和与其有“特殊关系”的英国是使用货币互换资金最多的国家。
通过双边货币互换网络替代多边的国际货币基金组织和借款总安排协定，美国在避免进行深度经济调整和全面缩减维持货币体系稳定成本的情况下，维系了布雷顿森林秩序。但是，布雷顿森林体系的问题并未得到根本性的解决，只是延长了体系崩溃的时间。(44)
(二)2008年全球金融危机：美联储货币互换协定的复兴
2007年年初，随着美国两大贷款抵押机构——美国新世纪金融公司和美国住房抵押贷款投资公司的破产，美国的次级房贷问题暴露出来，并迅速弥漫到整个市场。2008年9月，伴随着美国政府接手两大房贷融资机构房利美和房地美，雷曼兄弟宣布申请破产保护，以及美国政府出资最高850亿美元救助美国国际集团(AIG)等一系列金融事件的发生，美国陷入了史上最严重的金融危机。由于欧美金融市场联系紧密，欧洲金融机构随之受到波及。富通集团比利时和卢森堡业务被巴黎银行收购之后，冰岛遭遇“国家破产”危机。随后，乌克兰和匈牙利不得不接受国际货币基金组织紧急贷款渡过难关。至此，源于美国的金融危机已经扩散至整个欧洲。到2008年年底，金融危机已经扩散到日本、韩国、俄罗斯和新兴经济体，演化为自20世纪20年代大萧条之后最为严重的全球性金融危机。
面对突然爆发的全球金融危机，各国政府积极展开宏观经济政策协调和经济刺激计划。全球主要央行先后两次同步降息，并开展大规模救市行动。西方七国集团(G7)财政部长会议承诺用“一切可用手段”对抗当前的金融危机。二十国集团(G20)财政部长和中央银行行长2008年年会呼吁国际社会协调一致，共同应对国际金融危机。但是，全球金融危机中最严重的问题仍旧是美元国际流动性的短缺。
在金融危机之前，全球金融机构都大规模地持有美元标价的金融资产。随着国际资产负债表的大幅度增加，各国金融机构为了支付这些美元金融资产，需要持续地从债务市场借贷大量美元。欧洲银行在危机前已经分别从银行间市场获得4320亿美元，从中央银行获得3860亿美元，从外汇调剂市场(FX Swaps)获得3150亿美元。(45)同时，欧洲货币市场基金中美元组合的一半也存放在外国银行，估计总额达到1万亿美元。把各种美元基金的零售市场估值和欧洲银行借贷的美元加起来，总额约有2.1万亿美元。(46)因此，只有持续不断并且大规模地提供美元流动性，才能确保国际金融机构的资产债务平衡。可是，2007年8月银行间市场的崩溃，导致了美元短期融资的紧缺，促使外汇调剂市场上通过商业性货币互换获得美元流动性的成本非常高。同时，在雷曼兄弟破产之后，美元货币基金被大量取出，银行票据大量挤兑，威胁到整个银行体系的批发零售业务，(47)甚至中央银行存入商业银行的部分外汇储备在危机中都被迫取出用于支付美元资产的兑现。(48)急转直下的国际市场条件，使得银行很难通过减持美元资产的方式应对美元融资压力。根据国际清算银行(BIS)的国际银行和债券市场统计数据，国际短期债务在2008年第一季度末达到顶峰，已达32.229万亿美元。(49)
因此，在全球金融危机中，大量银行和非银行金融机构都面临着严重的美元资金短缺，急需国际最后贷款人来提供国际流动性。但是，国际货币基金组织的资金池远远不足，只有2500亿美元，未来可借出的资金只有约600亿美元。于是，美国和国际货币基金组织的官员考虑扩大国际货币基金组织的资金池，以确保国际货币基金组织拥有更多资金应对危机。对于美国来说，通过推动国际货币基金组织增资提供美元国际流动性，不仅可以稳定全球金融体系，促进世界经济复苏，也有利于挽救美国不断衰退的国际经济地位。但是，新兴经济体系希望通过此次增资改革计划，永久改变国际货币基金组织的投票份额和治理结构，提升其在国际货币基金组织中的代表性。
2008年11月，二十国集团华盛顿峰会首次宣布需要对国际货币基金组织资源的充足性进行评估。在2009年4月的伦敦二十国集团峰会中，美国财长蒂莫西·盖特纳倡议将国际货币基金组织的资金提高到之前的三倍，达到7500美元。会后决定将国际货币基金组织的资金增加到5000亿美元，且新增约2500亿美元的特别提款权来增加全球流动性。在接下来的几个月里，发达国家和新兴经济体共新增了超过3000亿美元的国际货币基金组织短期融资。在增资过程中，多数国家通过与国际货币基金组织签订双边贷款协议的方式增资，而金砖国家则倾向于用购买新的国际货币基金组织币(一种国际货币基金组织债券)的方式增资，以促进外汇储备的多元化。最终，这两种形式的增资都被并入到新借款安排(New Arrangements to Borrow，NAB)，并将新借款安排资金从原有的520亿美元增加到5680亿美元，于2011年3月生效。金砖国家代表了新借款安排中的16%，具有新借款安排决策的否决权。(50)
金砖国家和新兴经济体并不满足于只增加临时性新借款安排中的代表性，它们更重要的目标是永久改变国际货币基金组织的配额和投票权。经过多轮谈判，在2009年于匹兹堡举行的二十国集团峰会中，成员国对国际货币基金组织改革的核心内容“份额分配”达成一致，承诺各方将注资超过5000亿美元，并进一步扩大国际货币基金组织的新借款安排机制。在2012年的洛斯卡沃斯峰会上，一些主要新兴市场国家公布了其对国际货币基金组织增资4500亿美元的计划细节，以推动总增资承诺。(51)2010年11月6日，国际货币基金组织执行董事会就份额和投票权一揽子改革方案达成一致。改革方案的核心是将国际货币基金组织的配额提高到两倍，既提高国际货币基金组织的借贷能力，又促进了配额的重组。根据该方案，发展中国家份额将升至42.3%，转移至新兴市场和发展中国家的份额达6.2%。但是，其中仅有2.6%的份额是从发达国家转出的。而且，协议规定在新的配额结构实现以后，新贷款安排将被撤销。也就是说，新兴经济体参与新贷款安排最终并没有转化为国际货币基金组织的决策权。更关键的是，2014年1月13日，美国参众两院否决了美国总统奥巴马提出的批准国际货币基金组织2010年分配份额改革的动议。美国不承认份额的合法地位，国际货币基金组织的份额改革便无法生效。
国际货币基金组织增资和配额改革，经历了复杂的国际谈判却并未达到预期的效果，国际货币基金组织既没有充足的资源代理美国担当国际最后贷款人，又没有反映出新兴经济体提高国际组织代表性的要求。整个增资和改革过程充分反映了危机之下多边协调的困境。虽然国际货币基金组织配额实现了翻倍，并增加了新贷款安排，使国际货币基金组织资金池达到7500亿美元。但是，国际货币基金组织的资源对于开展国际金融救助来说，还远远不够。事实上，即使危机中对最小国家希腊的救助也需要2400亿欧元(合3150亿美元)。(52)
在危机面前，巨大的国内政治压力和财政资源紧张使得美国很难为国际货币基金组织单方面增资。为了应对此次全球性的美元流动性危机，美联储同时开启了两个项目：短期拍卖工具(TAF)和货币互换计划。从2007年末金融危机开始到2008年秋，美联储通过与14个国家的中央银行建立“临时互惠货币安排”，帮助解决不断增长的全球美元流动性短缺。这些中央银行利用通过互换协议获得的美元，向其管辖范围内金融机构借贷美元。外国中央银行尚未偿还的美元数量在2008年12月一度高达5860亿美元，欧洲中央银行占了美元贷款总额的80%左右，临时互换协议的金额一度超过了美联储总资产25%。在此次全球金融危机中，通过重启货币互换协定网络，“美联储系统作为最后贷款人的传统角色进行了一次前所未有的扩张”。(53)
2007年11月，美联储分别同欧洲中央银行和瑞士国家银行签订了货币互换协定。货币互换协定期初的额度分别只有200亿美元和40亿美元，之后又数次增额，到2008年9月，互换额度分别达到2400亿美元和600亿美元。2008年9月中旬，美联储也同英格兰银行和日本银行分别签署400亿和600亿美元的货币互换协议，这两个货币互换额度在年底都迅速翻番。同时，美国与加拿大银行签订了100亿美元的货币互换协议。到10月中旬，之前与欧洲央行、瑞士国家银行、英格兰银行和日本银行签订的货币互换协定被扩展到不限额度。2008年9月底，美联储分别与澳大利亚和瑞典签订了各100亿美元的货币互换额度，同时与荷兰和挪威分别签订了50亿美元的货币互换额度。美联储同加拿大、澳大利亚和瑞典的货币互换额度迅速扩展到300亿美元，与荷兰、挪威和新西兰的货币互换额度也扩展到150亿美元。2008年10月中旬，美联储又分别同巴西、墨西哥、新加坡和韩国这四个新兴经济体签订了300亿美元的货币互换协定。
美联储同10个发达国家央行签订了规模惊人的货币互换协定。多数货币互换额度都赶上了这些国家的外汇储备，尤其是同英国、澳大利亚和欧洲央行的货币互换额度甚至超过了它们此前的外汇储备水平。这些发达国家的央行将通过货币互换获得的美元，通过国内信贷分配机制投向了国内金融市场，有效地缓解了国内的美元流动性短缺。这既降低了这些国家央行通过抛售美元资产来缓解流动性危机的风险，又避免了海外金融机构的大规模违约对美国国内金融市场的波及。(54)因此，加州大学圣迭戈分校劳伦斯·布鲁兹和学城大学丹尼尔·麦克道维尔教授分别指出，美联储倾向于选择美国国内金融利益覆盖的国家签订货币互换协定，即认为美国银行在危机国的债权和投资规模越大，美国同该国签订货币互换协定的可能性就越大。(55)而美联储同新兴经济体签订的货币互换额度相对于这些国家的外汇储备来说要少很多，这些新兴经济体启用货币互换也很少，因此货币互换协定的政治和市场信号意义要更加明显。除了担心新兴经济体抛售财政部债券缓解流动性危机之外，美国不忘拉拢巴西、新加坡和韩国，与其签订货币互换协定，服务于美国掌握危机后国际货币金融改革主导权的需要。(56)巴西和韩国分别是2008年和2010年二十国集团峰会的轮值主席国，在峰会议程设置和政策协调方面发挥了很大作用。(57)新加坡不仅是二十国集团成员，还是金融稳定论坛(FSB)中除了香港之外唯一的新兴经济体成员。因此，美联储通过货币互换协定的选择性，集中维护了美国金融部门的海外利益，并加强了对危机后国际金融和货币体系改革的控制。
国际体系从日常阶段转变到危机时期，改变了国际公共产品的国际分配效应和供给条件，进而影响了霸权国对国际公共产品的偏好和策略选择。在国际体系日常运行时，霸权国为了提高国际公共产品的合法性和日常效率，通过委托—代理的方式授权多边国际机构，提供国际公共产品。当霸权体系出现危机时，霸权国对成本和相对获益的关注，使其需要采取更加精细化的方式提供国际公共产品。用于临时谈判的双边协议网络替代授权的多边国际机构，是霸权国实现国际公共产品供给方式转换的理性选择。霸权国通过双边协议网络，集中捍卫了霸权国的海外经济利益，并在危机中重塑了霸权国的国际政治支持。
国际金融体系中国际最后贷款人角色的变化，充分印证了霸权国国际公共产品供给模式转换的政治逻辑。在战后国际货币体系中，美国作为国际储备货币的管理国，担当着国际最后贷款人的使命。在体系日常运行时期，美国通过集体委托—代理的方式授权国际货币基金组织对地区性金融危机进行救助，这在一定程度上降低了霸权国的日常运营成本，增加了美联储担当国际最后贷款人的合法性。当出现全球性金融危机的时候，美国的霸权地位受到威胁，提供充足美元流动性的条件发生变化。国际货币基金组织增资计划不仅效率低下，资金不足，挑战国还试图通过增资计划改变在国际货币基金组织中的永久代表权。于是，美国选择特定国家签订货币互换协定，构筑以美联储为中心的货币互换网络，排他性地提供国际最后贷款这一国际公共产品。通过货币互换伙伴的选择，美国保护了国内金融机构在海外的投资利益，同时拉拢了一些核心新兴经济体，分化了国际金融体制的改革力量，掌握了危机下国际经济政策协调的主动权。
霸权国供给国际公共产品的两阶段模式及其转化规律，不仅能够对国际最后贷款人的变化进行分析，还可以将其应用于对其他议题领域的国际公共产品供给的分析，从而给我们理解和把握美国未来在管控国际公共产品供给时可能采取的手段和措施带来启示。
