英国伟大的学者霍金曾在世纪之交的公元2000年就断言：“下个世纪将是一个复杂性的世纪”[1]。进入21世纪，随着经济全球化、信息网络化、主体多元化等趋势的日益明显，复杂性特征日趋明显。复杂性科学是以复杂性和复杂系统为研究对象的一门方兴未艾的交叉学科，虽然它还处于萌芽时期，但已被誉为是“21世纪的科学”。复杂性和复杂系统是在人类社会不断演化的过程中所呈现出来的重要特征。复杂系统理论是以系统的、网络化的结构为分析基础，以系统复杂性和系统内的非线性关系为研究对象的一门新兴的整体性的科学。因此，近年来，越来越多的学者将复杂系统理论引入到社会科学领域。党的十八届三中全会站在新的历史起点上，在对国内外环境深刻理解和准确把握的基础上，适时地提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总体目标，这充分表明中国的改革已经着手从总体结构上构建一个适应复杂社会的科学规范、分工协作、运转高效的治理结构体系。不同于传统的古典组织理论，以效率和经济为出发点，从规范的角度设立等级制度，主张简化、消除复杂性，复杂性组织理论则主张以复杂性应对复杂性，并认为在复杂环境下，组织要获得旺盛的生命力，人们必须提高组织的复杂性，以此来应对环境的复杂性。因此，复杂性社会召唤与之适应的复杂性组织治理结构[2]。
一、复杂社会的治理诉求：国家治理体系结构复杂性的动因
复杂性理论以其独特的魅力使人们长期以来一直试图探讨组织复杂性的产生根源，人们希望能对组织的现在和未来所面对的复杂性做出更好的诊断和预测，维持组织的高效运转。中国政府治理体系的结构复杂性主要源于以下三个方面：
第一，信息社会的驱动。经济的全球化和网络信息技术的飞速发展，使得组织之间的依赖性逐渐增大，政府与政府之间，政府与市场之间、政府和其他社会组织之间的联系程度日益密切，从而形成了错综复杂、相互依赖的网络关系。学者玛莎在《全球组织管理的复杂性》中曾深刻地指出：“当今组织复杂性的来源在于组织内外部多样性，不同主体单位间的相互关联性，以及组织的目标、价值、边界、因果关系等的模糊性和情景的快速变化性”[3]。治理突破了传统的线性思维，摒弃非此即彼治理方式，立足“国家—社会—市场”的三分结构，采取多主体、多中心的治理方式，使得政府治理体系成为一个由多个主体构成的、互相依赖、交织的复杂系统网络。
第二，组织与环境的互动自适应。组织与环境之间是互动和自适应的。组织会根据周遭环境的变化产生不同的组织行动，换句话说，组织所采取的行动方式是组织自身对环境自动适应、自主选择反应的结果。环境的复杂性导致了组织的复杂性，迫使组织根据环境的变化产生不同的行为模式以适应环境；另一方面，反过来说组织又是它所处的环境的一部分，组织行为的复杂性也将不同程度地带来环境的复杂性。因此，我们说组织复杂性与环境复杂性之间是互相影响的，是互动自适应的，而且从历史演化的角度看，两者有不断共同提高的趋势[4]。例如组织学家劳伦斯和罗西（Lawrence，Lorsch，2000）就曾认为：“为了更加有效地应付日益复杂和不断变化的外部环境，组织需要不断建立不同的分立单位，设立不同的目标，并且为了保证每个分立单位能够自主而有效地应付环境的变化，建立一个跨职能的协调部门就显得尤为关键，这样组织就被分解为多个具有不同目标的单元和跨层次、部门的协调机构，相比于传统的单一命令式的组织结构，其复杂性程度大大提高”[5]。同时根据耗散结构理论，当组织处于一个开放的系统中，并且在这个复杂的系统中各个单元与外界环境之间能够进行信息、物质和能量的相互交换，运作在远离平衡态的非线性区域内，系统中就会有非线性动力学过程，如正负反馈机制等，这种非线性相互作用能够使得处于系统内各个要素之间产生协同动作和相干效应，使系统能够从杂乱无章变为井然有序，产生自组织。当今，中国政府治理对外面临着复杂的国际形势和国际舆论压力，对内面临着改革发展稳定的大局和社会需求的日益多样化、多元化，政府治理的各个主体结构具有耗散结构的典型特征，满足自组织的形成条件，治理主体根据环境变化的不同需求从而形成自适应的自组织系统。另一方面，组织又可以看作是它所处环境的一个组成部分，组织行为的复杂性也带来了整个环境的更加复杂，如此循环往复，随着治理的推进和组织的不断发展，这又将带来环境的新变化。
第三，组织设计论。一方面组织的复杂性源于组织对复杂环境的自适应，另一方面组织内部的复杂性是人们为应对复杂环境人为设计的结果，人们只有设计出能有效应对环境复杂性的组织，以组织复杂性应对环境复杂性，组织才能更好地生存和发展，因此必须在组织内部设计复杂的系统，以应对复杂多变环境。在复杂性时代，政府治理的纵向治理结构和横向治理结构以及它们彼此之间的互动关系，都在发生深刻的变化。在简单的线性模式治理逻辑下，建立在传统的政府管理理念基础上的政府部门之间的条块关系，政府管理的集权、分权结构模式，面对复杂性治理范式的冲击，必须从治理结构上发生根本性的变革，才能更好地适应环境复杂性变化所带来的冲击，“一个能够在复杂、快速多变、不确定的环境下生存和发展的组织，其关键特征是内部单位的‘自治’‘关联’和‘变革’，具有比环境更高的复杂性”[6]。英国著名学者罗斯（Ross）在《控制论导论》一书中提出“必要多样性定律”（The Law of Requisite Variety）（Ross，1956），他指出：“一个复杂的系统必须有一个复杂的控制机构，简单的控制机构不能有效地控制复杂的系统。”[7]我们从罗斯对这一定律的论述中不难看出，简单的组织控制系统难以有效应对环境的快速复杂变化，取得对环境的完全控制，组织的控制系统必须复杂多样，至少要与复杂环境同等程度，越是对环境具有更大控制能力的组织和系统，就越能更适应环境，简单而言，就是以组织复杂性应对环境复杂性。这也正如新英格兰复杂系统研究学者巴亚姆（Baryam，2002）在研究复杂性与环境之间的关系所论述的那样，他认为组织复杂性与环境复杂性之间存在着一定的相关关系，只有组织复杂性高于环境的复杂性，组织才能更好地生存和发展[8]。
通过以上的论述，我们认为中国的政府治理结构体系也必然需要顶层设计、整体推动，不断适应环境的变化，从战略上谋划国家治理体系的现代化。既要摸着石头过河，在实践中探索；又要加强顶层设计，加强宏观指导。
中国的政府治理体系是一个复杂适应系统，既具有复杂系统的一般特性又具有复杂适应系统的特殊性。对于复杂性，类比自然科学领域的归类，人们将组织的复杂性可以分为逻辑复杂性和认知复杂性两大类，其中逻辑复杂性包括结构复杂性（水平复杂性、层次复杂性）和关系复杂性，而认知复杂性主要包括如现象、描述和文化等行为复杂性。借助于这些分类，我们可以归纳总结出复杂系统的一般特征，探索中国政府国家治理体系结构的复杂性。
第一，复杂系统是由大量的、相互作用的单元构成的。复杂系统的构成单元往往都是异质的，即这些单元无论在性质上还是在行为上都存在着一定的差异，他们在系统中分别扮演着不同的不可或缺的角色。中国的国家治理体系结构是多中心、多主体的共同治理。治理不仅突破了传统的政治与行政、政府和市场简单分离的线性思维，更突破了因“政府失灵”求助市场，由“市场失灵”求助第三部门，最终出现“志愿失灵”这种非此即彼的简单的线性思维逻辑方式，形成了以多个权力中心和组织机构协同合作、共同参与社会治理的模式，在这种模式下，治理主体他们可以是政府、可以是市场也可以是各类社会组织甚至广大公民群体甚至是个人，他们在治理体系中相互作用，分工协作，扮演不同的角色。这种治理结构既能有效地克服了传统官僚制管理模式下，系统不断出现“政府失灵”的困境，又能超越和克服“碎片化”治理的弊端，铸就一种整合性、协同性的治理体系结构。
第二，复杂系统是开放的系统，存在着大量的反馈和非线性特征。复杂系统中的构成单元与外界环境之间不断进行着物质、能量和信息的交换，运作在远离平衡状态，具有耗散结构的明显特征，同时复杂系统单元之间的相互作用又是非线性的、具有广泛影响的[9]。也就是说一个单元的行为可能会同时对系统中其他单元的行为产生影响，反过来它也受到系统中其他单元行为的影响。与传统的官僚制封闭式的管理相比，现代的政府治理是一个开放的系统，政府在治理过程中需要不断地根据外界环境的变化调整自己的治理模式，各个治理主体与外界进行物质、能量和信息的交换，政府治理结构具有开放性的特征，政府治理系统内的各个治理主体间相互作用，主体之间同时存在着信息的交换，形成正负反馈。政府治理体系结构的非线性表现为治理主体之间的纵横交错的关系，就政府来说主要是指政府内同级部门之间横向联系和上下级之间的纵向联系，即政府组织结构的水平复杂性和垂直复杂性。
就特殊性来说，主要表现在：第一，复杂适应系统的每一个构成单元都是一个智能体。智能体的最重要特点是自治性、智力性、相互作用性和适应性。复杂适应系统能够产生自组织与涌现行为。智能体具有能动性，能够从经验中学习，积累经验，并跟随环境的变化适时改变自己的行为，智能体之间的这种非线性相互作用能够使组织系统产生新的结构状态，呈现新的组织特征，即涌现出新的系统特性。中国的政府治理结构的构成单元是各级政府、市场组织、各类社会组织甚至个人，他们具有智能体的特征，能够根据环境的变化调整自身的组织行为，政府、市场、社会在各自的领域内发挥着不同的作用。信息社会互联网的发达使得信息共享度大大增加，各个治理主体之间互相学习，调整自己的行为，形成互相交织的网络。第二，复杂适应组织的结构是网络式、分散化的，而非传统的层次式的。由于复杂适应组织中的智能体能够根据外界环境的变化进行自主地学习、自治和关联，具有很大的自主性，这正如中国的中央组织和地方组织的关系处理上，中央应该给地方以其极大的自主权，下放组织权力，中央对地方组织的管理方式不是等级式的严格的行政控制和行政命令，信息的交流应该是立体的全方位、多层次的沟通，各个地方组织都是能够自主学习的智能体[10]。
有关复杂适应系统特征的研究表明，在复杂、不确定、快速变化的环境下，组织的生存和发展需要随着环境复杂性的提高而适应性地变革，组织要更好地生存和发展就必须靠内部单位的“自治”、“关联”和“变革”，具有比环境更高的复杂性[6]。按照组织结构形式的变化趋势，我们可以将组织形式区分为层级结构组织、混合结构组织和网络结构组织三种组织形态（Bar-Yam，2002）。
传统的层次组织也即科层制组织，要求个体行为接受上级控制而保持高度一致，由于层级较多，上传下达时间较长，因而对于多变的环境适应性差、复杂性程度比环境低而将被逐渐淘汰：混合结构组织中的部分个体较之层级组织具有一定的自我管理的权限，组织对个体的层级控制力度有所减弱，因此在大多数情况下，个体行为与整体行为呈现出不一致性，组织的复杂性有所增加，因此对环境的适应性也有所增强。
在网络组织结构中，各个主体既具有相对独立性，同时又相互联系，相互依赖，形成不同的节点，从而构成一个复杂的网络结构整体，而正是他们之间的相互交织、相互关联的关系，构成了其行为的复杂性和难以预测性，也就是说，在网络组织结构中，由各个智能体形成的网络结构组织，其行为比个体更具有复杂性和难以预测性。因此，在网络结构组织中，网络节点上的各个“智能体”因其自身的“自治”性，能使其因环境的变化而适应性地涌现出新的行为应对环境的复杂性，因而具有较强的活力，可以与环境形成一种互利共生的关系，同时网络结构组织能够表现出复杂适应系统的行为特征，由多个自治智能体相互交织连接形成的网络结构组织，具有复杂适应系统的特征，是复杂适应系统的组织形式体现。据此，通过以上的分析，我们可以看出，在复杂性时代，传统的政府治理结构中政府结构之间的纵向层级关系和横向的部门之间的关系，都必将随着环境的变化和时代的变迁而随之改变。传统的政府部门之间的条块关系、中央和地方之间的集权分权模式都是建立在简单的线性模式基础之上的，在不断增强的社会复杂性的日益冲击下，必然是走向变革，建立起能够适应社会系统复杂变化的治理组织结构，因此，在复杂性时代，中国的政府治理结构应该是转向网络治理结构、扁平化分权结构、协同治理结构。
自20世纪90年代以来，有学者陆续开始将复杂性理论在自然科学研究领域获得的成果逐步引入到社会科学领域主要是组织管理领域中，并探讨复杂性理论对组织管理的影响，安德森（Anderson，1999）指出：“对管理者而言，复杂性组织管理的重点是将复杂性视为组织存在的既定条件，探求适应复杂性的理论和方法。”[9]随着研究的深入，人们已经不局限于利用复杂性理论来解释组织行为和质疑传统组织理论，而是尝试将复杂性理论应用于指导管理实践和解决现实的复杂性问题，复杂性理论不仅为组织管理研究提供了新的分析框架，还提供了研究复杂性的方法与工具，指出了复杂性的可利用性与管理策略。
综上所述，面对复杂性的冲击，既不能将复杂问题简单化，简化复杂性，也没必要对复杂性进行夸大和过度渲染，强化复杂性，正确的态度应该是将复杂性视为组织发展中所必须面对的，通过对复杂性的分析，寻求组织复杂性与环境复杂性之间的合理匹配，从而最大限度地使组织适应复杂性，进一步对复杂性进行控制，最终利用组织复杂性进行适应性地变革，实现组织在复杂环境中获取竞争优势和持久的生命力。或者换句话说，研究组织复杂性的目的是如何更好地应对复杂性，使组织更高效地运转，保持生命力。组织复杂性管理的本质就是寻求组织结构的复杂性与环境的复杂性之间的合理匹配，那么基于复杂性政府治理结构范式则应是建立在网络化结构的基础上，更加重视组织对环境的适应性，同时网络结构中的各个组织即治理主体应创新性地通过协同、合作，在开放的系统中共同解决组织面临的复杂问题。
第一，优化政府组织机构，构建纵横交错的网络治理结构。建立在亚当·斯密分工理论基础上的传统的层级结构组织通过一系列的条条框框，严格规定组织中每个人该干什么和不该干什么，面对复杂社会的冲击，其弊端日渐显露，应对复杂环境的组织治理应该是“适应、调整和变革”。过去我们采取以政府为管理主体的社会管理体制，是以国家强制力或行政命令为后盾的自上而下管理方式，这种管理方式客观上不利于政府与社会公众之间的互动、协商与合作，低估了社会治理中社会力量的重要作用。面对现代社会的日益复杂，政府已经逐步由管理向治理转变，治理是多主体、多中心的治理，是政府、市场、社会一道在各自的领域共同对社会公共事务的治理，这就从客观上要求政府的治理结构必须突破传统行政管理模式等级森严的科层制的束缚，转向更加灵活、更加便于治理主体协同合作的以信任、合作、互惠为特征的网络治理结构，转向复杂的科学管理范式。中国的政府治理必须突破考虑各地的差异性，突破传统的“同质同构的单一化治理机制”的简单线性思维，机构林立、职能交叉、政出多门等都是同质同构纵向分工带来的弊端的体现，各级政府可以根据实际需要，上下有区别和有分工地异化设置机构。根据专业化和分工协作的效率原则和节约成本的经济学理论，应该合理划分中央和地方的事权，中央与地方间、地方政府之间、政府与社会之间、政府与社会组织之间，要加强横向分工和联系，采取多中心、多任务、购买服务、委托代理合作、跨区域治理、跨部门合作、政府间合作等方式共同治理，构建纵横交错的网络治理结构。“条块结合”是复杂社会网络结构范式特征的典型表现，体现的是复杂治理的“分形”特征[11]。建立社会治理的协同治理机制关键在于建立起“多中心自组织协同”网络结构，发挥各个治理主体的积极参与，发挥每个治理主体作为治理网络中心节点的功能，实现社会治理的自组织秩序。
第二，设计组织权力分配，简政放权，构建扁平化分权治理结构。如前所述，一个能够在快速变化、复杂和不确定的环境下生存和发展的组织，其关键的特征是内部单位的“自治”、“关联和变革”。“自治”就是组织内部的每一个单位甚至个人拥有自主决策的权利。“关联和变革”指由于构成组织的各个单位都是智能体，因此各智能体之间能够根据环境的变化自动关联他们与环境之间的关系，并且智能体之间形成互动，适时根据外界的变化对自己的行为做出调整和变革。现如今，多元化正在成为新时代的重要特征，传统的计划体制下以政府为唯一主体进行全面社会治理的时代已然渐行渐远，非政府组织和其他社会力量越来越成为社会治理的主体，扮演这日益重要的角色，因此与高度复杂性和不确定性的时代相适应的政府治理模式应当是一种合作行动模式，社会治理中的行动者就是一个由政府、非政府组织和其他社会自治力量构成的行动者系统[12]。这就需要政府进一步赋予其他治理主体相应的权力，要进一步简政放权，中央政府向地方政府放权、政府向市场放权、政府向社会放权，建立纵横联动协同管理机制，实现责任和权力同步下放、放活和监管同步到位。不断完善市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。大力发展社会组织，创新社会组织管理方式，激发社会组织活力，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动[13]。在机制建设上，各治理主体之间的存在非线性关系，要加强、完善协商民主治理机制，建设中国特色的协商民主制度建设，拓宽公民参与的渠道，引导公民有序参与，同时通过建立有效的协作机制，加强政府治理主体之间的沟通、交流和合作。
第三，建立政府治理的协同机制，实现政府治理自组织秩序。组织的良好运转必须有规则和制度作保障。由于复杂系统由各个“智能体”构成，他们不仅会根据环境变化产生自组织行为适应复杂多变的环境，另一方面，各智能体还会基于自身的利益，为了争夺资源和利益的分配，产生大量的冲突，表现出“短期行为”，导致治理的“碎片化”。为此，必须设立适应复杂系统的组织运行机制，规范组织的运行。实践证明，在社会环境快速变化、不确定性、风险性日益加大和社会事务复杂性日益凸显的今天，靠单一主体解决所有的问题已绝无可能，而且面临着高成本低效率的弊端，社会治理必然要突破传统的线性治理结构，走向协商、合作的网络治理结构，从而呈现出治理的网络化、多样化和自组织的特征。协同治理结构示意图见上图。
传统的政府治理结构是建立在政府行政指令基础上，通过制度设计形成一种层级森严、上传下达的层级治理结构，而未来适应复杂社会治理范式的政府结构应该是在政府通过一定的制度设计的基础上，激发市场、社会等“智能体”的活力，形成自组织秩序，从而形成相互合作的协同治理结构。这种制度设计要求：首先，设定治理主体的行为准则，构建公开、透明的组织环境。其次，合理划分各治理主体的职责、权限。复杂系统结构良好运转的前提是各个治理主体之间的事权、职责的明确划分，因此要在科学配置职能的基础上，完善决策权、执行权、监督权相互制约的行政运行机制。第三，建立协同治理机制。现代国家治理的主体是政府、市场、社会组织纵横交错的治理网络结构，必须采取网络式的问题解决方式，构建上下互动、横向联合、跨地区、跨部门、跨组织的全方位的协作机制，通过利益的协商与补偿、加强和促进治理主体间的协同合作。
图 协同治理结构示意图
总之，现代国家治理体系结构是一个有机复杂的组织体系结构，只有充分认识到治理结构的复杂性，采取适用复杂系统治理范式的创新性治理逻辑，才能使各个“智能体”形成良好的互动、协作，从而达到“善治”。
标题注释：
北京市社会科学基金资助项目（15KDC041）。
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