近年来，随着我国经济区域化和经济一体化的发展，区域地方政府合作也曰益向纵深发展，合作水平不断提高合作程度不断深化，区域地方政府合作正在成为解决跨界公共问题的重要治理工具之一｡虽然学界从多角度对之进行了广泛而深入的探讨但对区域地方政府合作过程中的行政权力横向协调的研究却较为鲜见，尤其是区域地方政府合作过程中的行政权力横向协调在治理跨界公共问题中的功能和机理还需要更深入的解释而以区域地方政府间行政权力的横向协调为核心对此进行探讨，或许可以揭示其中的奥秘｡
一、行政区划刚性约束下跨界公共问题治理的困境
行政区划是对包括行政建制和行政单位在内的行政区域的划分，它表明了某一层级的行政单位所管辖的行政区域｡行政区划所规定的行政区域的边界划定了某层级地方政府管辖权的地域空间边界｡这种地域空间边界形成了对地方政府管辖权的法律化的刚性约束｡也就是说，在某行政区划内，地方政府独占本辖区的公共事务管理权，行政区政府可以按照国家和地区以及本地的发展战略和发展规划，自行组织经济开发、经济管理，其它同级地方政府无权干涉｡某地方政府制定的地方性法规，只在本行政辖区范围内或只对本行政辖区的居民有效，任何一个地方政府都无权超越自己的行政辖区边界执法，而只有在当地政府的同意或允许下才可以在不属于自己的行政区域内采取执法行动，否则就违反了《行政区域界线管理条例》｡尽管这种明确清晰的行政区边界[1]划定是十分必要和合理的，但在缺少区域公共管理权力配置和制度安排的情况下，行政区划的刚性约束也使得跨界公共问题的有效解决成为区域治理的难题｡
行政区划的刚性约束使得行政区行政具有内向性和闭合性的特征，客观上使得地方政府专注于管理自己行政辖区内部的公共事务，将各种资源配置在自己行政辖区内部以解决行政区内的各种公共问题，进而以自己的行政辖区为空间载体实现地方利益｡在这一过程中，辖区政府既无充足动力亦无相应权力单方面解决跨界区域公共问题，导致跨界公共物品和公共服务的供给必然存在短缺问题｡而地方政府间竞争尤其是地方保护和地区封锁行为，在很大程度上加剧了这一问题｡对于跨界公共事务的治理与公共物品的提供来说，权力本身就是一种重要的基础资源，比如对公共河流的规划开发以及污染的规制、对公共山脉的开发保护等等，都需要跨越地方辖区的管辖权来对其进行有效治理｡然而，地方政府间竞争尤其是恶性竞争使得管辖权之间形成一种对立和冲突关系，如果没有“选择性激励”的话，地方政府或者总是试图将成本转移给他人，自己坐享其成，或者过度使用公共资源，或者二者兼而有之，因而，这种地方政府管辖权之间的对立和冲突，会导致严重的“公用地悲剧”，最终有可能对跨越行政区边界需要整体性治理的公共资源造成毁灭性破坏｡在地方政府管辖权之间存在冲突和对立的情况下，相关地方政府的管辖权之间的协调和融合是很难出现的，这就导致公共财政资源难以投人到跨界公共产品和公共服务的生产和供给上，问题也就难以解决｡例如，位于广东花都区狮岭镇附近的露天垃圾场是目前花都最大的垃圾场，花都区新华镇和狮岭镇生活垃圾及工业垃圾都拉到这里，虽然名称叫垃圾填埋场，但这里的垃圾都是露天堆放，没有经过什么处理｡虽然这个垃圾场属于花都区政府管理，但由于地处花都区与清远清城区交界处，山与山之间说不清楚边界究竟在哪里，于是这个地方成了谁都管不了的边缘地带，两地纷纷把垃圾场建在这里｡为了省钱，大家都不投资处理｡这种跨界的污染严重的垃圾场在珠三角并非特例，在各城市交界地带随处可见｡另外，珠三角跨界水污染问题也相当严重｡原来三水有八家电镀企业排污，严重污染了下游的佛山、广州，两地对此意见很大，引起纷争｡经过多年的交涉，三水才下决心关闭这八家电镀企业，然而关闭不久，这些电镀企业四家迁到了高要，四家迁到了清远，继续污染珠江｡为此三水与两地又继续进行多次交涉，但未能解决｡[2]
在行政区划的刚性约束和地方政府竞争的双重作用下，地方政府对经济要素的辖区化控制和区域市场的分割也十分明显，资源和要素在行政辖区之间的自由流动和优化配置受到人为阻隔，区域经济一体化亦成为区域治理的一大难题｡一般来说，在完善的市场机制的作用下，经济要素会突破行政区划的界限，跨越两个及以上的行政辖区，在更大的空间范围内实现优化组合，形成一个具有一定的经济中心和广大腹地的经济区域，在该经济区域内，产业在市场机制的作用下合理分工，具有紧密和发达的经济网络，整个经济区域呈一体化发展态势｡但中国地方政府竞争实质上是一种权力介入市场的资源争夺，呈现出地方政府间权力的竞争和冲突，在市场机制中嵌人权力的因素，从而改变市场主体对成本与收益的预期、对市场信息的认知以及对市场风险的估算，进而改变市场主体的行为倾向以利于本辖区的发展｡每个行政辖区的地方政府对市场干预的差异性必然造成不同行政辖区市场环境的某种程度的异质性致使不同行政区市场的交易成本高昂，横向经济联系受到不同程度的阻碍，从而出现经济要素内向性流动和聚集，资源配置内向集中，资源受到地方政府的辖区化控制，形成了众多的“行政区市场”，导致“市场碎片化”，资源跨区域空间配置受到阻隔，形成了诸多“行政区经济”和“行政区边缘经济”｡
从以上分析可以看出，跨界公共问题治理的困境实际上是权力在跨界的区域空间管辖上的缺位和地方政府在相互竞争中滥用权力造成的｡解决这一问题的关键，在于对行政区划刚性约束和地方政府竞争双重作用下形成的地方政府间具有冲突性质的权力关系进行协调，形成能够有效治理跨界公共问题的制度安排和权力配置机制｡区域地方政府间合作则恰恰是为应对跨界公共问题治理的困境而自发形成的有效治理工具｡
除了少量的诸如长江水利委员会等专项区域公共事务管理机构外，我国区域公共事务治理的正式制度供给严重不足，而以层级关系为基础的科层制在应对诸如环境保护、基础设施建设、公共危机应对等种类繁多、数量巨大的跨界公共问题时，显得力不从心，且效果并不理想｡在规制地方政府竞争中的权力滥用方面，中央政府出台的相关政策具有“软约束”的特征，大多被地方政府的“对策”所化解，发挥的作用有限｡在区域经济不断向纵深发展的过程中，为应对跨界公共问题，促进地方发展作为区域治理工具之一的区域地方政府间合作便逐渐自发发展起来，通过相互间的合作来协调彼此的关系尤其是横向权力关系，规约彼此的权力运作，以便有效治理棘手的跨界公共问题｡
区域地方政府合作之所以能够成为解决区域公共问题的有效的治理工具关键在于在合作过程中，地方政府间通过行政权力的横向协调，即通过行政权力行使的对等约束、行政权力的跨行政区衔接、行政权力的让渡和授权共同设立的组织、行政权力的横向转移等方式，不同程度地解决了区域公共管辖权的缺失和不当竞争中的权力滥用问题｡
(一)行政权力行使的对等约束
行政权力行使的对等约束是指，参与合作的各地方政府为了减少对市场的不当干预和避免相互间的权力冲突，维护区域市场的统一，在各自的权限范围内对某些权力及其行使按照统一的约定进行同等的限制或设定相同的义务｡
由于分权体制下的政府竞争的本质是社会层面的权力竞争，而非市场机制作用下的经济竞争更多的是一种公权力扩展性的较量[3]，因而地方政府竞争往往导致地方政府间权力的摩擦、冲突甚至对抗，地方政府对于这种状态的一种自我调适性方法，就是通过相互间签订行政协议的方法对某些行政权力的行使进行对等约束，在权力的行使方面进行统一和对接，从而超越某行政辖区，在区域范围对行政权力的行使进行规范｡在经济转型过程中，由于各地方政府对区域市场的过度干预相互间争夺经济资源和产品市场，导致相互间利益冲突造成各地方政府争相利用手中的权力来维护地方利益，最终形成了行政壁垒林立、歧视性政策不断出台的局面｡在市场机制已经发挥资源配置的基础性作用的背景下，地方政府通过合作的方式来解决这些问题的时候依靠的不是简单的行政、计划和政府间的协调手段而是将政府的作用集中在拆除区域行政壁垒，提供区域无差异的公共产品，同时在更多的方面，充分利用市场机制的作用，将企业推向促进区域经济一体化的前台，达到企业发展、地域发展和经济一体化的多赢目标，因而各种经济合作协议的核心内容都表现为相关行政壁垒的拆除，以此充分发挥市场机制的作用，消除因行政区划的分割对经济发展造成不良影响｡[4]如泛珠三角九省(区)工商行政管理部门签署的《泛珠三角区域工商行政管理合作协议》第二条第一款就明确提出要“打破地区封锁和贸易壁垒，促进商品和生产要素的合理流动、优化组合”;粤闽赣十三市地市党政领导第四次联席会议通过的《关于加快区域商品市场建设的意见》提出:“区域内各级政府和有关部门要达成共识，树立区域经济一盘棋和路通财通的思想，打破地区封锁、部门垄断积极推进经济一体化进程｡各地(市)要顾全大局，协调一致，为商品进出提供方便互不设卡，严禁乱收费、乱罚款，确保区域内商品流通顺畅，无‘三乱’现象发生｡共同为市场发展创造一个公开、公平、公正的竞争环境”;《泛珠三角区域合作框架协议》中提出的一条重要合作原则就是“开放公平”，要“坚持合作的公平、开放，坚持非排他性和非歧视性｡打破地区封锁促进市场开放加强沟通交流，促进共同发展”，泛珠三角在该合作原则指导下签署的《进一步加强泛珠旅游市场合作与交流协议》、《泛珠三角区域房地产业合作备忘录》、《泛珠三角九省区劳务合作协议》等各领域的合作协议均贯彻了该项原则，要求消除区域内的行政壁垒和歧视性政策｡
行政壁垒和歧视性政策是行政权力对市场机制不当干预的表现，因而，这些协议中关于各种行政壁垒和歧视性政策的消除的规定，必然要通过所涉行政权力行使中的共同限制来实现;如果不对设立这些行政性壁垒和制定歧视性政策的行政权进行清理和限制，就不能从根本上消除行政壁垒和歧视性政策，所以说，在这种意义上，行政壁垒和歧视性政策的消除与行政权协调尤其是行政权力行使的对等约束是同一过程[5]，地方政府合作开始之前的交流、谈判、协商在很大程度上都是围绕行政权力在行使时如何进行对等约束以及对哪些行政权力的行使进行对等约束而展开的，尽管这些谈判和协商直接表现为利益之间的讨价还价，但通常不是地方政府间利益的直接分配最终都要通过地方政府间行政权力行使的对等约束所达成的共识并形成文本将利益分配方案固定下来[6]，也就是通过签订行政协议来对相互间行政权力的行使施加一定的责任与义务，以达到相互约束的目的，从而实现地方利益与区域利益的融合｡政府合作协议不是一方对另一方的强，，也不是对民事权利的处分，而是政府合作协议的主体为追求各自的行政管理目标通过协议对自身的行政职权的运行设置一定的义务并因而享有相应的权力，其本质是缔结政府合作协议的地方政府对其所享有的行政权力的一种自我约束，归根结底仍是其行使权力的一种方式｡[7]例如，为统一质量执法环境2008年苏浙沪发布《苏浙沪质量技术监督行政处罚裁量规则》，统一了三地的处罚裁量标准，2011年，上海、江苏、浙江、山东、广东、安徽、福建和江西七省一市质监部门合作制定并发布了《七省一市质量技术监督行政处罚裁量基准制度》，为推动建立区域统一的质量法制环境打下了坚实的制度基础｡通过诸如此类的行政权力行使的对等约束，地方政府间行政权力的摩擦、冲突以及对抗状态将得以缓解，经济要素跨行政区流动的障碍在一定程度上得以清除，有利于区域统一市场的建立和区域经济一体化的实现｡
(二)行政权力的跨行政区衔接
受到行政区划的约束，一个地方政府的权力只有在自己的辖区内具有法律效力，在其它地方政府辖区则不具有相应的法律效力，同时受到地方政府竞争和地区发展水平不同的影响，在公共事务领域各地方之间存在政策差别和标准不同的问题解决这些问题就需要行政权力的跨行政区衔接促成某些公共事务领域的行政一体化的实现｡行政权力的跨行政区衔接是指不同辖区地方政府的行政权力通过地方政府间相互的约定而连接成一个整体，使得行政权力的法律效力具有空间的可传递性，一个地方政府作出的具有法律后果的行政行为，得到相互间有约定的地方政府的承认，具有相同的法律后果｡
我国各地方从业资格认证标准、工商检验检疫标准等都存在一定程度的差异，并且有些地方政府为了保护本地市场，故意采取重复认证甚至提高认证标准的方式阻止外地商品进入｡重复认证无疑增加了外地厂商的交易成本破坏市场本身的自由竞争，同类产品或替代性商品就很难实现优胜劣汰｡再如环境保护方面，尤其是跨行政区河流、湖泊的污染问题，各地方政府为了地方利益则有争相降低排污标准的冲动，尽量将治污成本由相关地方政府共同负担｡实现行政权力的跨行政区衔接是解决此类问题的有效途径之一｡如《泛珠三角区域合作发展规划纲要(2006-2020年)》就对以上诸多合作领域提出了合作规划，提出要“建立泛珠三角区域产品质量检测的互认制度”，“推行工业产品和农产品质量标准、检验检测标准和认证标准互认”，“逐步推进相互认可经科技行政管理部门认定的高新技术企业、高新技术成果、高新技术产品、科技型中小企业、外商研发机构、科技中介机构等相互享受本地同等的优惠政策”，互相认同各成员的许可证、职业资格证书，转关接驳享受直接通关的同等待遇等等;长株潭则通过合作在环境方面实现了“环境同治”，即三市实行了同一个规划，对于各市上什么项目都有明确的指标，并严格规定了三个城市的水流交界处的水质标准三市还实行同一个财政政策对现有重化企业进行产业升级产业置换，利用财政政策引导企业进行技术改造和减少污染;三个城市还实行了同一个关于环保的政绩考核标准｡
行政权力的跨行政区衔接所促成的行政一体化意味着合作各方的同一职能部门在本地所作出的行政行为，在外地同样具有法律效力，合作各方的非本地居民、企业等可以享受“本地待遇”，就如同在同一个行政辖区一样，这就极大地降低了各类市场主体的交易成本，为经济要素和资源的自由流动提供了同质化的行政环境｡
(三)行政权旳让渡或授权共同设立的组织
行政权力的让渡可以简单地定义为参与合作的各地方政府或地方政府部门将一种或几种权力，或者某种权力的某一运行环节(决策、执行、监督等)交由某一区域性的管理机构行使从而形成一种或几种区域管辖权的过程，行政权力的让渡形成的是一种超出地方权力的空间界限的管理权一旦合作协议达成或合作机构成立就形成一种行使跨界管理职能的权力，该种权力是区域层次的行政管辖权或管理权一般情况下由一个行政协调机构或区域组织行使[8]｡当然参与行政管辖权让渡的地方政府必须在其权限范围内进行对于其不拥有的权力是不可能让渡的｡中国的单一制政体决定了政治性权力必然集中于中央政府，地方政府的权力完全来自于中央政府的授权｡地方政府获得的授权主要集中在地方经济、社会、文化等方面的发展规划权，以及某方面有限的立法权和提供教育、医疗、公共安全、保护环境等公共物品和公共服务方面的权力｡地方政府间权力的让渡大部分出现在上述权力范围内｡
行政权力的让渡或授权共同设立的组织涉及到地方政府合作的组织化程度和权力在地域空间的再配置问题，行政权力的让渡确切地说是将权力让渡给一定的区域组织涉及权力让渡的地方政府与区域组织的权力关系表明了权力让渡的程度｡
在西方国家，为了更好地治理区域问题，在各个层面设立了不同的区域组织，自发形成了各种治理机制｡在美国，对于是采用集权的方式还是分权的方式进行区域治理尤其是大都市区域的治理问题存在着老区域主义和新区域主义的争论二者在区域的治理结构或者权力结构上存在着不小的差异｡老区域主义盛行于20世纪初到20世纪60年代后期，主要强调区域的结构性变革和正式的制度规制，“它涉及整个都市区域的政府变革，企图驱除所有或大部分都会区里面的小政府，并代之以单一、全功能、有力的、普及整个都会区的政府来经理运营”[9]，以解决美国都市区的政府分割问题，这不但有助于公共服务的规模效应，而且还可以更好地关注平等、民主、人权、环境的良性发展等规范性目标｡老区域主义对区域问题的“集中控制可以采取多种形式，包括广泛目的的区域政府｡政策制定者可以通过将现有地方政府整合成单一的都市政府来创造这样一个政府，或者创造一种双层体制，在这种体制中，地方政府可以保留对某些‘地方’问题的控制权，而区域政府则决定其余事务包括向各城市授权某些事务｡而一种替代性选择则是具有有限权力的专区(special purpose district)[10]“公共选择理论对老区域主义的观点提出了批评，提出要依靠地方政府间竞争来提高公共服务和公共物品提供的效率，主张多中心体制，反对整合都市区众多的地方政府认为应该选择地方政府间协议、公私伙伴关系、区域联合会以及职能转移等方式满足公众的需求｡1990年代以来，新区域主义开始兴起｡新区域主义认为政府的正式结构并不重要，都市区区域范围的治理能力可以经由目的导向的非官僚制的网络和既有制度的再治理来形成，它提倡自愿性的合作而不是自上而下的政府措施，强调治理而不是具有正式的政府结构和制度，而“治理传达了这样一种观点:既有的制度可以用新的方式来利用;合作可以在动态的和自愿的基础上在地方间实施;人们通过横向联系的组织可以很好地规制他们自己｡”[11]受这两种观点的影响，在当今的美国，既有多重目的区域政府、单一目的区域政府也有政府间协议、区域联合会等分散治理网络，对区域公共问题进行或集中或分散的治理｡
一般来说，行政权力的让渡必然涉及到权力的结构化再配置必须要有中央政府的参与和许可才行，而授权共同设立的区域组织则不一定要有中央政府的参与，但实际上美国众多的区域委员会所拥有的权力大多由联邦法律规定联邦政府都发挥了相当重要的作用｡在我国，对地方政府来说放弃某些权力的政治成本太高，因而尚不存在行政权力让渡的情况但授权共同设立区域组织的情况还是存在的，如长江三角洲城市经济协调会在区域合作专题项目上已具有部分的决策权、执行权和监督权对长三角城市间区域合作项目的有效开展起到了至关重要的作用｡此外，我国还存在大量的区域政府联席会议，它的职能和作用和美国的政府联合会(coun cils government)类似，主要目的是为其成员政府提供一个论坛以讨论大家共同关注的问题，对那些有着广泛影响的区域公共问题、地方项目进行协调，在某些必要情况下制定解决特定问题的政策，并通过其成员执行决策｡区域政府联席会议作出的决定对成员政府一般没有强制约束力，目前还只是一个地方政府间相互协调的场所，还不具有对区域内成员政府的行为进行具有权威性的消极否决或积极支持的权力，不能直接干预成员政府的行为也没有独立作出针对整个区域的决策的权力｡要想更有力地发挥政府联席会议的作用，成员政府共同设立区域合作组织并授予部分决策权和执行权或许是一个不错的选择｡
(四)行政权力的横向转移
行政权力的横向转移是指将某一地方政府的行政辖区的一部分或某些事务交由其它地方政府行使管辖权并承担责任｡
美国除了存在州政府和地方政府间的职能转移情况外还存在地方政府间职能转移的情况，即把地方政府的某项任务转移给其它地方政府执行，职能的履行总是伴随着相应的行政权力的行使，职能的转移必然意味着行政权力的转移，即接受职能转移的地方政府可以在转移职能的地方政府的辖区行使管理权｡美国还有一种涉及行政权力横向转移的区域整合机制—“境外管辖权”｡美国有少数州给予地方政府在辖区外部一定范围内，对没有组成为法人的毗邻地区行使某些权力，以扩张市的管辖范围，为市民和邻近居民提供更好的生活环境｡市政府对领土外部行使权力有两种方式，一是控制外部地区某些事务，如规定警察条件、卫生条件、领发执照等二是为邻近地区居民提供某些公共服务，如排水、供水、供电、公共交通等｡市政府在辖区外行使权力不包括征收财产税的权力，其它的限制各州规定不一｡[12]
日本地方政府间的“事务委托”也是行政权横向转移的典型｡日本《地方自治法》第252条第14款规定地方政府可以与另一地方政府签订协议将一部分事务委托给另一个地方政府处理｡此时，委托方须将所需资金转移至受托方，责任和权限也同时被转移｡日本的事务委托大多发生在同一县内，也有少部分是跨县的｡[13]
在我国也有类似于美国的“境外管辖权”的地方政府合作的情况｡如2006年10月31日，全国人大常委会通过的《关于授权香港特别行政区对深圳湾港方口岸区实施管辖的决定》，授权香港特区政府在位于深圳境内的湾港方口岸区范围内实行全封闭管理在湾港方口岸区实施香港法律并由香港执法人员管理｡江阴一靖江工业园区在管理上则采用了江阴和靖江共同管理的模式，工业园区在地理位置上位于靖江市，无锡、泰州两市之间成立联动开发协调小组，江阴、靖江两市政府成立联动开发协调委员会作为联动开发的最高决策机构，成立以江阴为主、靖江参加的园区管委会负责园区的投资、建设、管理和招商靖江市政府在园区成立办事处，负责园区范围内的社会事务和开发建设的协调工作，国税、技术监督、口岸查验由江阴派驻，国土、消防等管理工作由靖江相关部门负责｡[14]在这一合作模式中，靖江市实际上将本辖区工业园范围内的部分行政管理权转移给了江阴市包括园区的投资、建设、管理、招商、国税征收、技术监督、口岸査验等权力由江阴市在工业园区范围内直接行使超越了行政区划的刚性约束在地方政府合作模式上是一种大胆的创新｡
如果将区域地方政府合作看做一个过程那么它是随着地方政府间权力的横向协调而逐渐深化的，开始可能只是松散的偶尔的交流联系，在不断的相互协调下，地方政府合作会逐渐走向制度化和组织化，在这一过程中，地方政府间权力协调的程度决定了地方政府合作的深度｡一般来说，区域地方政府间合作程度愈深跨界区域公共问题的治理也就越有效｡
根据地方政府合作深度的不同，可以将地方政府合作看作是一个以完全竞争和行政区划调整为两端的连续统一体｡当然，我们只是把完全竞争与行政区划调整看作是地方政府合作的极端行为，是地方政府合作的两个临界点，在现实中，一个国家内部的地方政府处于完全竞争而没有丝毫合作的状态基本是不存在的，行政区划调整则是将一个地方政府完全整合到另一个地方政府可以看作是地方政府合作的极端形式但性质上与地方政府合作又有所不同，用哲学术语讲就是量变到质变｡图是地方政府合作连续谱在完全竞争和行政区划调整的中间是交流与互访、合作论坛、行政协议、区域联合会、共设机构、特别区与多功能大行政区等各种合作形式，图中从左到右由完全竞争到行政区划调整，地方政府合作是逐渐加深的，当然，各种合作方式并不是截然分开的，一种合作方式中也会夹杂着其它合作方式现实中的地方政府合作基本上都是各种合作方式的综合体;另外，三角形的宽度由宽到窄，表示在现实中地方政府采用某种合作方式的数量是由交流与互访到行政区划调整是逐步减少的｡
交流与互访是地方政府间经常存在的现象，这种方式基本不涉及行政权力的协调问题，它是一种非正式合作实际上并不能称为真正的地方政府合作，只是合作的前奏，通常是地方政府领导人之间就某些共同关心的发展问题交流经验、交换意见增强理解和互信寻求共识，但它对交流双方地方政府的行为影响较为有限各地方政府在行为和决策上仍然是完全独立自主的｡
合作论坛是地方政府有意识地寻求双赢或多赢，增强共识和合作意识的一种方式，合作各方在相互讨论中可以发现值得关注而未曾关注、且需要通过合作来解决的问题和领域，协商共同的解决办法;它对于实质性的合作活动具有重要意义，区域意识在讨论和协商中不断增长｡合作论坛一般具有一定的周期，每隔一定的时间就会举办一次但合作论坛也基本不涉及地方政府间行政权力的实质性协调，地方政府的行为和决策基本上也很少考虑其它地方政府的利益
行政协议意味着地方政府合作进入到实质性合作任务驱动型的行为发展出来甚至综合性的合作发展战略开始被考虑地方政府行为及与行政协议相关的决策会受到行政协议的约束，地方政府巳不能就行政协议中所约定的事项不考虑参与协议的地方政府的利益随心所欲地行为，而是要在行政协议所约定的范围内行动但签订协议的地方政府基本上就协议的事项各自执行｡
区域联合会是地方政府合作制度化和组织化的一种初级方式，地方政府间行政协调在其中频繁地发生，合作成本开始得到有效约束合作成为区域地方政府间长期乃至常规的任务对某些问题的决策视角从地方利益转移到综合考虑地方和整个区域，区域利益得以更多地被考虑到｡行政协议是区域联合会进行实质性合作的基础但成员地方政府间的某些共同事项已不再通过各自执行的方式来解决，而是采取战略性的共同决策和共同行动｡
共设机构是地方政府合作的正式的结构化合作方式，这意味着某些权力的某一或某些环节由区域性的机构相对独立行使解决问题的视角是整个区域，问题的解决要以最有利于区域整体发展的方式由共设机构相对独立行动，区域整体的利益成为主要的考虑对象｡但通常共设机构的权力结构并不完整，只是行使决策、执行和监督其中的一个或两个环节一般只具有执行某项或某些任务的权力，这与特别区和多功能大行政区不同｡
特别区和多功能大行政区意味着某项功能权力赋予特别区，或多项功能权力集中到大行政区地方政府的权力受到较多的限制，特别区和多功能大行政区将统筹区域经济、社会发展独立行使地方政府让渡的功能性权力，比如区域规划的权力等｡需要说明的是，特别区和多功能大行政区虽然仍可以看作是地方政府间行政权力协调的一种方式，但它们显然已经涉及到权力的再配置问题，即行政权力在纵向的区域层面的配置;与前面几种合作方式不同，特别区和多功能大行政区属于正式的政府结构的改变，中央政府要从法律上明确规定对特别区和多功能大行政区具有审查批准的权力｡
一般来讲合作机制越是完善，通常意味着地方政府行使某项及某些权力的独立性程度越来越低合作事项的控制权也逐渐更大程度地向合作组织转移｡那些设立了完整的决策、执行、监督等部门的合作组织，显然要比设有决策和执行部门而缺乏区域性权威机构监督的合作组织更为完善，当然也远比只有决策部门而执行和监督都要由成员政府各自独立进行的合作组织完善｡尽管随着合作机制和组织的完善，地方政府行使权力的独立性随之降低，但这也通常使得地方政府合作更为有效｡地方政府合作的连续谱实际上也是地方政府间行政权力自愿性协调的连续谱地方政府权力的行使逐渐由完全独立自主行使向越来越多的相互约束发展，以至在区域层面对行政权力进行一定限度的再配置｡在此过程中，地方政府行为的外部性通过地方政府间行政权力行使中的相互制约来得以内部化在作出行政决策时将其他地方政府的利益考虑在内，也就是将区域或两个及以上参与合作的地方政府作为一个整体，统筹考虑资源的利用和配置不断实现资源区域配置的帕累托改进从而不断提升解决跨界公共问题的能效｡
四、结论与建议
跨界公共问题是在行政区划的刚性约束和地方政府竞争的双重作用下产生的，其根源是区域性管辖权的缺位和地方政府职能过于宽泛下的权力越位解决跨界公共问题的关键在于区域性管辖权的建构和地方政府间横向权力关系的有效规制，但在正式的制度安排下，与此相适应的制度供给严重不足致使跨界公共问题难以得到有效解决｡区域地方政府间合作则将既有的制度安排及其要素进行重新排列组合，即在不改变现有正式政府体系或对现有正式政府体系进行边际调整的情况下，区域地方政府间通过行政协议、共同设立组织、区域联合会、建立特别区或多功能大行政区等合作方式在横向关系上对行政权力进行对等约束、横向转移、跨行政区衔接，让渡行政权力或授权共同设立的组织等通过横向的不同程度的相互协调实现了有效的权力的自我规制和区域性管辖权的自我建构，成为跨界公共问题治理的有效工具｡因而，区域地方政府合作中的行政权横向协调为跨界区域公共问题的有效治理提供了必不可少的权力基础｡
为进一步深化区域地方政府合作提高其治理跨界公共问题的有效性一方面，中央政府有必要为区域地方政府合作扫除体制性障碍创造良好的制度环境，出台相关诱导性政策和支持区域地方政府合作创新的政策，鼓励区域地方政府参与深度合作，同时制定《区域地方政府合作法》等类似的法律法规建立地方政府间合作协议的审査备案制度和专门的区域地方政府合作管理机构指导和推动区域地方政府合作活动;另一方面，区域地方政府间要创新合作形式，不断加强权力关系的横向协调，推动横向权力关系有序化、规范化加强自我约束走向深度合作，推进政策一体化和行政一体化｡毕竟，区域地方政府只有对自身实现有效的约束参与合作的区域地方政府才能作为一个整体做更多的事情才能更有效地解决区域公共问题才能在区域竞争中取得优势地位，也才能分享不断增长的区域合作收益促进区域发展｡
注释：
[1]实际上我国行政区域边界绝大多数未经勘定，行政区边界并不是十分明确，边界纠纷大量存在｡
[2]刘茜、唐小慧:《跨界污染谁都受害谁都不管》，《南方日报》，2009年2月20日｡
[3]郭茜琪:《论地方政府在市场化进程中的诺斯悖论行为》，《学术界》2008年第2期｡
[4]朱颖俐:《区域经济合作协议性质的法理分析》，《暨南学报(哲学社会科学版)》， 2007年第2期.
[5]彭彦强:《区域经济一体化、地方政府合作与行政权协调》，《经济体制改革》2009年第6期｡
[6]杨龙，彭彦强:《理解中国地方政府合作—行政管辖权让渡的视角》，《政治学研究》，2009年第4期｡
[7]余韬:《论区域协调中政府合作协议的法律规制》，《广西政法管理干部学院学报》2008年第3期｡
[8]杨龙彭彦强:《理解中国地方政府合作一行政管辖权让渡的视角》，《政治学研究》2009年第4期｡
[9]林水波、李长晏《跨域治理》，第41页，五南图书出版股份有限公司，2005年版｡
[10]Notes.Old Regionalism，New Regionalism，and Envision Utah:Making Regiona lism Work. Harvard Law Review，Vol.118，No.7(May，2005)，pp.2291-2313.
[11]Savitch，H.V&R.K.Vogel，Paths to New Regionalism，State and Local Govern ment Review，32(3)，2000，pp.158-168.
[12]林水波、李长晏:《跨域治理》，第51页，五南图书出版股份有限公司，2005年版｡
[13]傅钧文:《日本跨区域行政协调制度安排及其启示》，《日本学刊》2005年第5期｡
[14]包永辉:《“行政混血”能否突破行政壁垒》，《经济参考报》，2007年9月28日｡
