国际金融监管规则的制定与演变，历来是西方国家输出其政策主张的一种方式，也是金融强国博弈的重地。金融危机以来，国际金融监管迎来了新一轮博弈与演变。如何在“防范国内金融风险与保持国际竞争力”之间平衡，不仅是西方国家推动新一轮金融监管改革的原动力，也是发展中国家的长期战略问题。只有准确把握危机后国际金融监管演变的新特点，才能制定出适合中国利益的金融监管体系。
历次国际金融监管规则演变的本质
历史上，西方国家曾经推动过三轮金融监管规则的改革，其本质是：世界主要金融强国通过“上传国内规则，推动国内和国际并行改革”，以达到既能最小化其监管改革的成本，又避免使其陷入不利国际竞争地位的目的。
第一轮：20世纪80年代，美英与日德博弈，美英联手推出“巴塞尔协议Ⅰ”。上世纪80年代，美国金融业的全球领先地位受到了日德两国的挑战。拉美危机爆发后，美国国内加大了对银行资本金监管。但过严的监管会导致本国银行国际竞争力的削弱，为了避免这种情况，里根政府决定利用美国的政治地位，在全球范围内推行统一的银行业监管标准。美国与英国结盟，迫使日德妥协，加入“巴塞尔协议Ⅰ”（下称巴Ⅰ）。巴Ⅰ实施后，美国银行业逐步走出低迷，实现了对日德同业的赶超。
第二轮：20世纪90年代，美英与德国等欧洲国家博弈，美英联手推出“巴塞尔协议Ⅱ+金融自由化理念”。上个世纪90年代，国际上爆发一系列金融危机，美国再次面临既要给金融创新这匹“烈马”套上缰绳，又不能令本国金融机构失去活力的难题。基于同样的逻辑，美国再次主导第二轮国际监管规则变革，与英国联手，耗时8年，推出“巴塞尔协议Ⅱ”（下称巴Ⅱ）。不同于巴Ⅰ简单易行，巴Ⅱ所推崇的三大支柱（即最低资本充足率、外部监管和市场约束）以及用于衡量信用、市场、操作三大风险的内部评级法，是美国大银行广泛使用的风控手段。巴Ⅱ的推行，一方面削弱其他发达国家的竞争优势。美英企图通过提高风险权重等方式，剑指德国庞大的抵押债券市场以及德国的中小企业。通过加大已获外部信用评级的资产对资本充足率的抵扣作用，打压持有大量未评级资产的欧洲国家。为了与之抗衡，欧盟于2002年倡导实施《金融集团指引》，拟对美国投行在欧分支机构实施欧盟监管规则，最终因美国的周旋而告失败。与此同时，以澳荷为代表推出“双峰监管”理念，但因其政治影响力有限，没有在全球范围内形成主流。另一方面，全面提高发展中国家的实施成本。发展中国家金融业风险管理水平普遍较低，实施巴Ⅱ不得不倚仗标普、穆迪、麦肯锡等国际咨询公司，发展中国家为此支付了数额庞大的咨询费用，而这些公司几乎无成本地获得大量数据和信息，成为美国窥视发展中国家金融运行情况的主要渠道之一。
第三轮：2008年金融危机期间，美国与法德博弈，美英联手推行“巴塞尔协议Ⅲ”（下称巴Ⅲ）。次贷危机爆发后，美国试图效仿前两轮变革，推行巴Ⅲ，然而，在法德等国的抵触下，巴Ⅲ并未达到巴Ⅰ和巴Ⅱ的效果。相比于巴Ⅱ，巴Ⅲ提高了对核心资本充足率、杠杆比率以及流动性等监管要求。这些要求对于危机后经过数轮去杠杆化和政府注资的美英银行业而言不难实施，但对于高度依赖短期市场融资和受欧盟救助条件制约的法德等欧洲银行业影响较大。为制衡巴Ⅲ，法德不顾英国的反对，于2011年7月力主欧盟委员会通过了欧盟资本要求监管条例和第4版资本监管指南，大幅放松了巴Ⅲ中核心资本充足率和流动性的监管标准；同时，通过法国的施压，迫使巴塞尔委员会放宽了巴Ⅲ流动性覆盖比率中“高质量流动资产”的定义要求。对此，世界货币基金组织公开批评欧盟“在实施巴Ⅲ的关键条款上‘放水’”。
经过三轮国际金融监管改革，美国国内监管标准被包装成国际准则。反观美国，却没有如约履行国际金融监管合作协议的约束，无论是巴Ⅱ还是后续的巴Ⅲ，美国都以各种理由延缓执行。
金融危机以来新一轮国际金融监管规则演变的新特征
本轮危机后，德法两国主导的欧盟在巴塞尔委员会话语权日益提升，发展中国家也迅速崛起，严重危及了美国原有领先地位。甚至，美国在与法德等欧洲国家博弈升级中，渐失对巴Ⅲ的控制力。面对内外交困，美国改变策略，开始实施第四轮金融监管规则的演变。与前三轮相比，新一轮金融监管规则的演变呈现以下新特征。
第一，从承认“母国监管”转为直接“东道国监管”。危机前，无论是国际性的巴塞尔协议，还是区域性的欧盟银行指令，均推崇“母国监管”原则。但危机以来，美国越来越不愿意接受“母国监管”束缚，转而对其他国家金融机构进行严苛的“东道国监管”。目前，主要针对两大类在美外资金融机构：一类是银行类，即在美国境内设有分支机构、全球合并总资产达500亿美元以上的外国银行集团，约20余家，基本覆盖了当前非美“全球系统重要性银行”；另一类是非银行类，即美国金融稳定监督委员会（FSOC）认定的具有系统重要性的外国非银行金融机构，此类机构认定范围及监管标准灵活度较大。
第二，从“事后监管”模式转为事前“压力测试”。危机前，美国与其他国家类似，采用“事后监管”模式。这种模式是运用传统金融监管指标，属于事后观测性指标，大多反映的是金融机构正常运营状态而非危急状态。危机后，美国更多运用“压力测试”方式，即通过情景模拟对金融机构进行“事前预测”，并实施更具前瞻性、更为严苛的监管标准。对于大多数以传统“事后监管”为主的国家而言，这种新模式是一个极大挑战。最近，欧洲第一大全能银行——德意志银行就是新旧两种模式交锋下的牺牲品，其主要指标均满足德国和欧盟监管合规要求，却连续两年未通过美国“压力测试”。
第三，从“主导规则”转为借助司法实施“长臂管辖”。危机前，美国主要通过国际组织，主导监管规则的制定。“主导”并不意味着“完全控制”。危机后，美国金融监管对外战略中更多运用“长臂管辖”权。“长臂管辖”是指美国利用其在国际政治的特殊地位，用一国国内之法去“管辖”他国经济金融实体。其中，反洗钱和直接制裁是“长臂管辖”的两件新武器。从战略对手国(德、法、俄等)，到战略盟友国(英、日)以及发展中国家(中国)，均是其打击对象。
第四，从强调“独立信息统计”到注重“微观信息共享”。危机前，不同国家之间的金融数据统计标准迥异、共享机制匮乏。直到危机爆发，美欧等主要监管机构尚不能掌握全部信息，延误了干预和救助的最佳时机。对此，美国于2010年首次提出在全球范围内推行“从摇篮到坟墓”式的金融市场法人识别码系统（下称LEI）。LEI系统是全球性开放式标准化的微观金融数据收集和共享系统，能够为各国宏观审慎管理部门监控和分析系统性风险提供可靠的数据保障，有望成为与巴塞尔协议并行的国际金融监管新框架。
把握窗口期，寻求破局之策
面对新一轮国际金融监管规则的重塑，我国既无法回避和反对，又不能完全亦步亦趋，唯一的办法是充分利用各类资源和平台，积极参与，寻求破局之策。
一是警惕G20演变成西方新的规则“上传平台”，努力打造“以我为主”的亚投行等平台。英美作为以直接融资为主体的国家，他们在历次监管规则演变中多次联合，是历史的必然。我国也应与印度、巴西等发展模式类似以及俄、德、法等政治诉求共同的国家结成战略伙伴，借助由我国主导的亚投行等平台，尝试以区域监管合作等形式，共同应对美国此轮金融监管演变的冲击。针对金融监管领域国际协调难的问题，充分借鉴美国的经验，从最容易取得国际共识的地方入手进而打开整个局面。
二是集中内外部优势，有效回击“长臂管辖”权滥用行为。“长臂管辖”权的运用是新一轮国际金融监管规则变革的特色之一，从当前美国对外监管措施分类看，反洗钱、消费者权益保护、市场公平竞争、监管合规等都有可能成为监管处罚的依据。在外部环境恶化的情形下，我国应从国家战略高度提早制定预案，成立国家层面的“海外事务应对协调小组”，统一国家司法、商务、会计、金融等领域资源，做好大数据时代金融数据安全防范工作。
三是积极参与美国主导下的全球金融市场LEI系统的构建。全球金融市场LEI系统可能成为与巴塞尔协议比肩的国际金融监管的基石。目前，中国应积极参与该系统的筹备工作，特别是要参与各项细则的制定，一方面在规则制定阶段表达自身的利益诉求；另一方面加强与各国金融当局的沟通与交流，通过本土金融市场LEI系统的建设，尽快弥补传统独立微观金融信息统计与现行宏观审慎管理对数据整合的需求之间的“信息缺口”。
四是警惕美国金融监管对外战略演变动态，鼓励中资金融机构主动从高风险领域撤离。我国金融监管机构应从大局出发，鼓励中资金融机构国际化理性发展。中资金融机构宜正确评估合规成本与收益，加快战略转型和调整业务发展模式，对于高风险领域应主动撤离。避免重蹈上世纪80年代日本和欧债危机后德意志银行盲目海外扩张失败的覆辙。
