地震捐款已成堰塞湖
社会捐赠过于集中到少数具有垄断地位的募捐机构，募集的钱越多，公众的担心越大，
募捐机构面临的资金使用风险和社会压力也越高
截至今年4月30日，“5·12”大地震后全国共接收社会捐赠款物合计767.12亿元。 但巨额善款的流向，却很少有人知晓。根据清华大学公共管理学院与新生代市场监测机构的问卷调查，在1684份有效问卷中，只有4.7%的捐赠者非常清楚捐赠资金去向。有高达50.8%的捐赠者不太清楚，有16%的捐赠者认为根本不清楚，即六成捐赠人不知捐款去向。
究竟谁在支配760亿的善款？清华大学公共管理学院的一支团队对这个问题进行了为期半年的调研。调研团队的负责人，清华大学NGO研究所所长邓国胜认为，这些来自公众个人或企业腰包的钱，极可能80%左右流入了政府的财政专户，变成了政府的“额外税收”，由政府部门统筹用于灾区。
8月12日，在“社会组织5·12行动论坛暨公益项目交流展示会”上，邓国胜做了名为“救灾捐款管理机制分析”的报告。邓的调研团队认为，汶川地震放大了中国捐赠机制的不足。救灾过程中不仅出现了志愿者堰塞湖现象，也出现了捐赠堰塞湖现象。由于中国救灾的募捐主题单一，社会捐赠物过于集中到少数具有垄断地位的募捐机构，募捐机构所募集的钱越多，公众的担心越大、社会的质疑越多，募捐机构面临的资金使用风险和社会压力也越高，社会捐赠反而成为某些募捐机构面临的最大“堰塞湖”。
“明星灾区”资源过于集中
请介绍一下这次调研的情况。
我们这次是受中国扶贫基金会委托，主要进行救灾体制和捐赠机制方面的研究。从体制来看，我们调研主要发现的是大部分的民间组织缺乏制度化的参与渠道，也导致了很多资源的浪费。浪费体现在比方说有些“明星灾区”的资源就过于集中，而有些灾区可能就没有得到资源。
这就需要政府的统筹了。
确实需要政府来统筹，其实在西方国家也一样，都是由政府来统筹协调。问题是我们调研发现政府和民间组织各做各的，这才是问题的所在。所以才容易导致资源重叠和浪费。关键是要把民间组织纳入体制之内来统筹。
陕西妇女婚姻家庭研究会的高小贤会长就跟我讲，他们在一些灾区已经调查完准备做一个项目，突然间政府来了一笔灾后重建的资金，哗就把他们整个项目全都冲掉了，他们就只能再去别的地方做。我们希望政府和NGO建立一种良性互动的合作关系。去年汶川地震后（政府）突然间发现原来中国的NGO有这么大的力量，之前它也没有这种意识，所以也没有把NGO纳入进来。
所以我们才需要建立一种新的体制机制模式，要有一个政府的统筹协调。地方上成功统筹的例子也有，在四川绵竹有一个遵道镇，有一个资源协调平台，就是由政府、企业、NGO几方共同来搭建的。这就是一个很好的机制创新，但在更高的层面还很少。
我们考虑怎么把好的经验发扬光大。我的观点就是从传统的救灾体制转变成一种合作治理的救灾体制，把民间组织纳入体制之内。
现在真正登记注册的民间组织还是少数，大概三十多万。没有登记的有人估计有一百万以上，也有人估计有八百万。很多民间组织想登记注册但是很难找到业务主管。没有登记注册，就很难被纳入体制之内。从常态来看就是要降低登记注册的门槛，让草根NGO能获得合法的身份。包括境外NGO代表处的设立问题，当时境外NGO也是在第一时间进入现场开展救灾工作，那怎么再把他们的力量整合进来，发挥境外NGO的救灾经验和优势。这又是一个问题。
第二个问题就是怎么样能够形成民间组织自身的网络。政府不可能面对每一个NGO，这个协调成本太高了。现在还是一盘散沙。你自己首先要有网络，有行业的网络。比如是心理援助的，那所有心理援助的NGO有一个网络。关键是民间组织要学会自身的一种合作。在这次抗震救灾过程中由于民间组织缺乏制度化的参与渠道，出现了一个现象就是他们自己联合。但是我们在调研过程中也发现，随着紧急阶段过去，在灾后重建过程中这些联合体就慢慢分崩离析、解散了，这是很遗憾的事情。所以就是两个挑战，一个合法性的挑战，一个民间组织自身合作网络的挑战。只有这些工作完成了，你才能够更好的纳入体制之内，跟政府实现对接。
贪污没有，效果却非最理想
80%的地震捐资流入政府财政专户，会造成什么问题？
第一个会挤压民间组织生存和发展的空间，钱都到政府那，民间机构就没钱了。第二个后果，影响募捐机构的公信度，我们调查过程中发现很多钱都到政府财政那，财政并没有对地方的慈善会、红会、公募基金会进行问责交代，没有告诉他们钱用到什么地方了，民间组织、募捐机构没办法对捐赠者进行交代，会影响到民间组织的公信度。从经验来看，在紧急救灾阶段民间组织参与程度要低一点，灾后重建参与程度要高一点。结果现在倒过来了，紧急救灾阶段民间组织解决的速度快、参与的程度高；在灾后重建阶段，解决的速度也很快，参与的程度却非常的低，因为没钱了。救灾的效率和效果会受到很大影响。
这也不是巨灾暴露的问题，其实日常就有这个问题，这个捐赠的资金很多是进入官办的NGO，然后官办的NGO又把这个钱委托地方政府去执行。资金真正流入草根NGO的很少，草根NGO大多是喝“洋奶”，其实这也不利于国家公民社会的健康成长。因为太依赖境外的资金你就会丧失独立性，你就被境外的机构牵着鼻子走。这就更容易引起双方（政府和民间组织）的不信任。
这个问题在抗震救灾的过程中更加放大了。所以它其实就是一个恶性循环，一方面民间组织没有能力，所以政府就不愿意把资金交给他们来做；可是它为什么能力弱、公信度不高，就是因为日常它没有钱，它就没办法去发展。
为什么会出现这样的局面？
原因有很多。首先是认识问题，（政府）觉得民间组织就是我的提款机，钱来了以后我们用。中国红十字总会有较大的自主权，但到了地方层面自主权就没了。根据我们很多法律法规和规章制度规定，其实捐给基金会以后就属于基金会的财产，受到《合同法》的保护，任何人不能挪用。可是这些钱被很多地方政府收走了，这跟法律是不一致的，如果地方政府都不遵守法律，怎么指望老百姓和民间组织遵守我们的法律法规呢。
当然，中国的老百姓也觉得钱到政府口袋里才放心。根据调查，我们发现40%以上的人认为钱就应该由政府统筹使用。政府觉得钱只有到政府口袋里才放心，老百姓也觉得是。民间组织还得不到什么信任。确实民间组织自身也有很多问题，但是公民社会最重要的基础是公民社会组织，公民社会组织最重要的基础是公民系统。我们不能因为它能力低，就不给机会，这样它就永远不会长大。
这个“80%”的新闻出来之后，大家肯定都会担心这些钱到底政府怎么用了。
对，会有这种现象。但是从我们的调查情况看，这次政府的监督非常严格，贪污是绝对没有。在具体使用的透明度上政府倒是发布了很多的公告，但不是太详细。政府倒是（把钱）全部用于灾区，只不过使用的效果不是最理想。效果指的是如果政府完全自己来做，它就是重硬件设施，效果就局限在硬件；可是作为灾民他不仅需要硬件而且还需要软件，而软件的强项是在民间组织。
恶性循环，NGO缺钱缺人
我们在今年五月去过灾区，接触到灾民，他们就不知道这笔资金去哪了，觉得自己没有得到应该得到的。
老百姓看不见就是因为主要流到政府那里，政府用于基础设施建设，公路啊一些大的项目啊，所以老百姓当然看不见了。如果它是通过民间组织，老百姓感觉到的服务可能会更多，政府其实压力更小。所以政府应该更聪明地来做事，从国外这些年发展的趋势来看，政府应该由传统的大包大揽，转向组织和动员，把民间的力量激发出来，让他们共同参与抗震救灾。这才是一种合作治理的救灾模式。你要让他们参与进来你可能就有一部分资金要用来资助民间组织，你给他一万，可能民间组织又可以配套吸纳两万，包括吸纳一些志愿者，这样救灾的效果会更大，更好。
民间组织确实能和政府形成一种互补的关系。比如说在紧急救灾阶段政府最重要最急迫的任务第一是救人，第二是维护社会的秩序稳定。那政府有时候就顾及不到一些其他的事情，比如说婴儿要喝奶，这就顾及不到，太细微了。这时候民间组织就能顾及到。有些灾民有亲属死亡，这时候最需要有人陪伴他，政府不可能派人去陪他，民间组织、志愿者就可以去陪伴，使灾民能够恢复信心，知道有人在关注他给他一种希望。民间组织做事很细微，因为它比较多元比较小；而政府是一刀切，整齐划一，集中。
民间组织的优势很多，比如说它容易创新。它能够创新一些工作的方式、方法，扶贫的模式，让效果更好。地球村的那个“乐和家园”，它就是一种农村社区的再造，利用这种灾难重新再造一个农村，是一个非常好的契机。如果你过于仓促的去推动农村建设，很多地方就是盖一样的楼一样的房子，老百姓还不愿意住进去呢。
NGO对于多数民众而言仍然显得陌生。目前国内NGO的生存状况如何？
从总体趋势来看，从1995年中国开始出现一些草根NGO以来，这十几年的时间草根NGO的发展从速度上来看还是非常快的，但是能力还是非常弱小。草根NGO一般来说人员规模不超过20人，资金规模不超过500万。最主要的问题是缺资金和人才，这是我们调研发现的两个最主要的问题。
草根NGO资金主要来自于境外。这些年情况有所好转，来自于本土的资源也日益增多。比如说去年汶川地震以后红基会就拿出了两千万，用于招投标，资助一些草根的NGO。但人才问题可能是它们现在面临的一个比较大的挑战。很多资助机构不是很愿意资助人工服务费，更多的愿意资助硬件，盖学校啊、盖医院啊。我们调研的时候就发现，很多草根NGO缺乏一流的管理人才，所以组织很难有快的发展。
去年救灾过程中，网民有质疑管理费的问题，很多机构当时就沉默，不提管理费。但它怎么会没有管理费呢？它需要专业的人才做项目，要做得好，你要做调研，你还得在灾区吃住吧，项目过程还要评估吧。其实从国外来看，这个（管理费）比例还是蛮高的。如果没有这个运营成本它也很难招人，所以你看很多NGO招不到大学生，就业困难他也不愿意去NGO，待遇太低。在国外民间组织的待遇和一般企业的差别虽然是有，但也不会太大，但我们国家说实话差别就很大。由于没有管理费用，让它从非灾区省份到灾区省份，成本更高，所以只能让政府去做。
