中大社会学与人类学学院院长蔡禾在作报告。 记者高鹤涛摄
中大社会学与人类学学院院长蔡禾为广州领导干部作“新型城市化中的城市社会治理”专题辅导
“政府在满足基本民生保障之外，能够增加的公共产品和社会服务还是极为有限的，因此政府应与企业、社会组织之间建立合作治理关系，使之也成为社会治理的主体。”昨日下午，广州市召开第六场全市领导干部新型城市化发展专题学习会，邀请中山大学社会学与人类学学院院长蔡禾作“新型城市化中的城市社会治理”的专题辅导报告。
蔡禾仔细分析了大城市管理面临三大基本问题，说明大城市社会管理应从“统治”转变为“治理”。而针对广州城市社会治理的思考，蔡禾提出最关键的字眼就是“合作”。蔡禾认为，城市公共产品供给的效率与公平、社会群体多元分化与社会秩序建立、空间规划与社会建构，这是大城市社会管理必然面临的三大基本问题。“住房、交通、教育、卫生、治安、环境等都属于政府基本职能范围内的公共产品供给”，今天的广州由原来几个独立的市县政府构成，大城市的两级政府体制决定了相当多的公共产品是由区一级政府分别供给，管理权力分割容易导致各自为政、分散管理，出现“管理的碎片化”现象，带来公共产品供给效率低下、恶性竞争、公共服务不均等、缺乏整体规划等问题。
蔡禾指出，与乡村不同，大城市不同文化、宗教、民族的人交汇，人们在资源和机会占有上差别很大，进而形成社会群体多元高度分化，引起在文化、政治、社会领域的利益诉求快速增加，大城市社会矛盾多以群体冲突形式表现出来。
蔡禾认为，城市化目的当然是实现人类建设美好城市的理想，但事实上，环境破坏、交通拥挤、贫民窟、犯罪、空气污染等城市问题仍然频发，在大城市尤为突出；农民因征地而上访，老城区居民为还建家园而抗争，邻里之间为垃圾处理站而争执等等，日益成为大城市必须面对的社会矛盾和冲突引致的发展瓶颈。
因此，“如何在不可避免的大城市空间变化与社会、文化、环境之间保持和谐，构建一个宜居且公平的城市空间，是大城市政府面临的一大基本问题。”蔡禾说。
城市管理从统治到治理
蔡禾介绍，城市社会管理的学术概念经历了从统治到治理的变迁。从上个世纪90年代以来，“治理”一词在西方学术界开始流行，标志着政府管理理念乃至实践的变化：即治理意味着政府不再是仅仅通过自己的行动来解决那些被认为是政府职责范围的事情，而是有更多的主体参与到管理中来。
“如今我们的城市面临着如何提高民生福祉、如何建立社会秩序问题”，蔡禾说，城市社会管理面临着从统治向治理的转变，政府必须发展与企业、社会之间的合作，激活蕴藏在公民个人、社会组织和企业中的资源，促进供给的多元化，以此满足不断发展且多样化的人的需求。
因为人口结构，尤其是常住人口与外来人口比例不同，广州区与区之间对公共产品和服务的需求明显不同，蔡禾举例说，天河、白云、萝岗等区外来人口多，与越秀等老城区就不一样，星光老人之家可能更适合后者，但新社区则需要少儿活动场地。因此政府要通过更多主体提供多样化、差异化公共服务供给，才能提高供给有效率。
蔡禾认为，不能过于片面注重政府权力的行政边界。“现行社会资源、服务的供给，很多是以每区、街来划定”，比如要求每个街道配置老人活动中心，老区人口密度大，会出现不够用情况，而新区则利用率很低。“这时候，各区街间协调合作，高效率供给公共服务就非常重要”。
他建议，广州治理权力推动以“合作”为导向，应加强与大广州地区为范围的各个城市之间、广州辖区内各个区之间、街居之间三大层次上在公共产品供给的合作。
满足增长型社会服务需求
蔡禾认为，满足基本民生的公共产品，比如义务教育、交通、安全、医疗、养老等，理所当然是广州市政府的职责并保障供给。但是要满足增长型需求的社会服务和公共产品则应该是基层政府和社会的职责，应该是个性化的、有差异的、有特色的。
他还以教育资源分配为例，各区义务教育全面实施，但像越秀这样的教育强区，依然有着大量的空挂户，很多天河、白云甚至远至南沙工作的人，不惜日日奔忙，也要追求越秀区更优质的教育资源，这就是增长型需求所致。“广州市政府提出，今后的增量教育资源优先向新区扩散，我觉得还要提出优质的教育资源向新区扩散”。
蔡禾说，通过合理的财税分配体系，实现基层政府、社会组织对公共服务提升优化的责、权、利关系明确，可支持社会企业发展并成为社会治理的主体。
积分入户未能根本解决问题
广州拥有300多万异地务工人员，如何解决异地务工人员的社会治理难题？“积分入户不是异地务工人员问题的根本解决之道”，蔡禾直言，相对于数以百万计的总数，一年几千个入户名额，最多只能起到留住异地优秀人才的作用，不能解决问题。
蔡禾指出，仍把户口作为解决问题的根本思路，是因为大家都在“所有异地务工人员都想迁户到广州”这一误区里打转。“中山大学连续四年在异地务工人员中做调查，发现愿意入户打工地并且放弃原农村利益的，仅占不到25%”，而最在乎的问题则聚焦于孩子教育问题。
因此他建议，广州应当以解决教育（尤其是义务教育）作为起步，解决异地务工人员的社会治理难题。“孩子在广州读上书，家庭在广州团聚了，劳动力流动（跳槽）自然下降，异地务工人员受到的社会约束也相应加强”，蔡禾认为，这样的解决之法，社会管理效率将大大超越教育本身。具体操作上，蔡禾建议，将户籍与户籍背后权利分离，可以考虑以一定年限的社会保险记录作为获取市民权利（如子女教育）的根据，这样做还可提升参保率。总之要以异地务工人员的子女有学上，上得起学。
购买服务后政府要“瘦身”
昨日，蔡禾特别提醒了几个广州社会治理创新实践中应该引起警觉的问题：
第一，广东、广州社会组织的催生与政府转变职能、购买服务这一过程并行，购买服务是一种把非公共部门和市场机制引入公共服务产品供给领域，是基于“效率”的制度设计，对“效率”的评估不是只对社会组织的工作绩效，还要评估政府“瘦身”没有？
第二，政府购买服务下的政府与社会组织的关系如何发展？不要使购买服务变成购买组织，使社会组织成为“准行政化”组织，甚至成为政府的“腿”。
第三，社区是城市社会治理的重要场域，但要防止以“单位制”的理念开展社区建设。
第四，从资源分配的角度来看，政府购买服务是一场国家财富蛋糕的再分配过程，但是需要一套完善的法规来管理，否则会出现社会领域的政府“寻租”、商人牟利的现象。
