为应对疫情冲击和全球性经济衰退，全国“十四五”规划把制造业发展摆在更加重要的位置，提出要“加快推进制造强国建设”、“实施产业基础再造工程”、“提升产业链供应链现代化水平”、“大力发展战略性新兴产业”等，这对于经济全球化遭遇逆流、全球产业链面临冲击的背景下，推动关键领域 “卡脖子”问题的解决、保证产业链稳定、构建双循环新发展格局具有十分重要的意义。
2021年是“十四五”开局之年，为了进一步提振经济，加快后疫情时代经济复苏，各地正积极制定制造业提升和新兴产业发展规划。不少省份都把发展新能源、新材料、高端装备、新一代信息技术、生物医药等产业作为重点进行部署，这有利于抢占新一轮产业发展优势制高点，激发经济活力。但也要注意因地制宜做好统筹布局，避免同质化无序竞争和产业布局不合理造成投资浪费和产能过剩。尤其要注意以下方面：
一、警惕区域产业同质化发展造成新一轮产能过剩
产业发展有其内在规律，对于不同地区而言，并不意味着所有新兴产业均要大力发展、所有的制高点都要去抢占，而是要量力而行，综合考虑区域自然条件、资源禀赋、劳动力条件、特色优势、产业发展基础、发展潜力、区域市场、环境容量等，发挥比较优势，因地制宜地制定切合区域实际的产业发展目标，避免不同区域产业同质化发展造成新一轮产能过剩。
二、加强对产业空间布局的引导，避免重复建设和投资浪费
一些地方在产业园区布局和产业集群建设等方面，缺乏科学论证和明确定位，动辄就是数十平方公里、数百亿元的投资，贪大求全，导致产业园区运行效率低下、招商引资困难、土地闲置等现象突出。这主要与单纯以GDP论英雄导致的地方政府急功近利的投资冲动有关。因此，在产业园区布局时，一定要考虑区域产业协同和差别化错位发展，注重发挥区域的核心竞争力和产业链优势，真正将投资用在刀刃上。
三、产业链“补短锻长”应考虑区域优势和现有技术基础
在产业链建设方面，补齐短板、确保产业链稳定关系到国家安全，这不言而喻。但国家和地方政府应采取不同策略。建议国家层面要“补短板”、省市层面要“锻长板”，县级层面要“挖特色”。“补短板”重点应由国家层面来统筹考虑和布局，比如：可依托发达省份的技术优势布局好关键核心技术和产业的未来发展；而地方政府（特别是欠发达地区）首要考虑的不应是“补短板”，而是如何“锻长板”问题，即如何将现有的核心优势和特色产业做大做强，提升产业竞争力，而不是以解决“卡脖子”工程和补短板为由盲目上马新的产业，这样不仅没有比较优势，使产业缺乏竞争力，而且造成严重的投资浪费。
四、与单纯的追求数量和规模相比，创新能力和发展质量更重要
不少地区还在沿用过去发展传统产业的思路来推进新兴产业发展，在产业政策制定时，仍然是抱着“上项目、扩规模”的思路。产业规模固然重要，而有助于推动技术创新的“专精特新”的中小企业的发展也很重要。在产业发展方面，我们更应该注重“质量”而非“数量”，即考虑如何以技术创新、升级改造和数字赋能实现产业转型，抢占产业链高端，更适应新一轮科技革命和产业变革的需要。各地一定要避免以“复苏经济”和“产业再造”的名义造成传统产业淘汰产能的死灰复燃。
五、加强产业政策与国土、环保等其他相关部门政策的衔接
一些地区在制定产业政策时往往“就事论事”，仅从产业自身的角度出发，更多考虑的是企业或园区的规模、数量、产值等易于出政绩的目标，而对于用地、环保、节水、降碳等约束下的产业发展路径缺乏清晰的规划，没有与相关部门进行实质性对接。在当前新发展阶段和中国经济社会转型的大背景下，产业政策制定、园区规划及产业结构调整等是一个系统工程，要进一步强化部门协同，充分考虑国家在用地红线、资源约束、减污降碳、绿色发展等方面的政策约束，加强与国土空间规划、环境保护、节能降耗、碳达峰及碳中和等目标的衔接，通过倒逼机制推动产业绿色转型和高质量发展。
六、进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用
处理好政府和市场的关系是经济体制改革的核心问题。要实现“有效市场”和“有为政府”的结合，一定要把握好政府管理的“度”，政府“管”的少，不见得就“无为”，关键是要正确引导。产业发展有其自身规律，产品生产、结构调整、技术创新主要应该靠市场机制来推动。政府重点要做的，一是做好市场引导；二是营造国企民企公平竞争的营商环境。要强化企业的市场主体地位，充分发挥企业的自主决策能力，大力推进“放管服”改革，为企业提供优质高效的公共服务，激发市场主体活力和社会创造力，真正使市场在资源配置中起决定性作用。特别要注意的是，以政府优惠或支持政策引导新兴产业发展需要适度，避免产业过度依赖政府补贴引起周期性波动、甚至陷入发展困境。同时，政府要加强区域协同和产业协同的系统谋划，必要时限制投机和跟风潮流。
七、加强区域产业政策实施效果的评估
构建区域产业政策的实施效果后评估机制，对产业政策实施后的经济、社会和环境效益、区域协同效果及对产业链和技术创新的引领带动作用等进行全方位评估。通过评估，深入了解并权衡产业政策的利弊和有效性，提升政策实施的科学性和精准性。同时，要完善产业政策退出机制，及时淘汰过时的产业政策。
作者：赵荣钦（华北水利水电大学 教授）
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