在上一轮城市化的过程中，有大量利益受损者。把人“装”进城市，并不仅仅是让人们搬进城市，而是要将一视同仁的城市公共待遇一并“装”进来。让没有城市户籍的流动人口也享受到平等的公共权利。
中国国家统计局数据显示，按常住人口计算，中国目前的城市化率已达53%，2030年将达到66%。然而，刘守英在哈佛大学肯尼迪学院的中国公共政策论坛上表示，如按户籍人口计算，中国真正的城市化率只有35%。53%这个数字，只能证明中国在硬件城市化上的成果，距离完成人的城市化还任重道远。
11月8日，中国国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英，在哈佛大学提出了他自己对于中国新一轮城市化的观察和看法。他认为，新一轮的城市化需要解决三大问题：怎么把人“装”进城市；采取何种城市化推动机制；以及如何为人们提供同等的城市公共服务。
中国真实城市化率只有35%
在上一轮城市化中，中国从计划经济走向了市场经济，实现了物质上的增长，把城市的框架基本搭了起来。
物质的问题解决了，接下来，就是如何将人“装”进城市里。
从数字上说，如今已经有过半人口住进了城市，但是这并不意味着这些住在城市里的人都享有同等的权利。
53%代表的是常住人口的城市化率，而全年在某地居住达六个月即为常住人口。刘守英说，从2000年到2010年，新增城市人口数的43%来自流动人口，42%来自区划调整，15%来自自然增长。目前，中国60%的城市人口都是流动人口。这2.6亿流动人口，生活在城市，却无法享受与户籍人口同等的公共服务。
他说，如果按照享受城市公共服务的城市户籍人口来计算，中国的实际城市化率则只有35%。那么，如何弥合从35%到53%之间的差距，是未来城市化面临的巨大挑战。
把人“装”进城市，并不仅仅是让人们搬进城市，而是要将一视同仁的城市公共待遇一并“装”进来。让没有城市户籍的流动人口也享受到平等的公共权利。
城市化须从政府主导走向市场推动
上一轮城市化，是由土地财政推动的，包括土地圈占、土地出让收入以及土地抵押。“土地推动的背后是什么？是政府。”刘守英说。政府推动主要依靠两个机制：土地抵押融资和规划。“政府推动城市化，钱从哪儿来？”他接着问。
根据国务院发展研究中心的典型调查，政府资金的五分之一为卖地所得，其余则为土地抵押融资。国土资源部发布的公告中显示，到2013年底，全国84个重点城市土地抵押融资已经达到7.7万亿。
刘守英总结，2000年以后，中国政府主导的城市化模式即为，以规划为工具来建设城市，以土地抵押来发展城市。
而今后城市化的推动工具，也将发生转变。土地市场如何从政府主导转向市场推动？前期规划时，如何让同样利益相关的老百姓参与到规划进程中来？如何改变自上而下的规划制定模式？未来城市建设投资如何从政府负债走向新的投资主体？这些问题都需要解决。
如何实现？他说，首先，城市大量存量用地与城中村的剩余土地，必须通过价格机制，实现更好地利用；其次，完全自上而下的城市规划模式需要进行调整，要增加土地产权拥有者与相关方面的参与度，用更多样性的规划来协调各方利益，让各方真正地分享利益；最后，城市基础设施建设不能再继续完全由政府投资。他认为，无论中西部城市还是沿海地区城市，都有较大的投资潜力。他以广东的“三旧改造”（即“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造）为例，在广东的新型城镇化试点过程中，城市更新改革资金的70%来自社会资本。因此，试点城市已经从政府主导、政府卖地、政府负债的模式中跳了出来。
现有城市化造成大量利益受损者
由政府主导的城市化，虽然把城市建了起来，“但事实上，在上一轮城市化的过程中，是有大量利益受损者的。”刘守英说。
他们是谁？
一部分是被征地后不能获得合理利益的农民。
刘守英曾在2013年提出，应尽快完善并出台《土地管理法修正案》，增加农民在土地增值收益中的分配比例。他说，在现行法律下，被征地农民在收到按农业产值倍数计算的土地和安置补偿后，从此失去了土地及相关利益，农民称之为“一脚踢”，《土地管理法》及中央政策要求的“长远生计有保障”也难以落到实处。另一方面，由于对农民房屋如何补偿没有明确规定，造成征地过程中，要么对农民补偿过低，要么被违规违建、漫天要价，靠讨价还价解决补偿问题，造成征地拆迁成本越来越高，影响城市化进程。
2006年前，中国每年征地数量为450万亩左右，此后平均则达到了700万亩。这也就成为了社会冲突、官民冲突和抵制城市化的导火索。
“60%的群体性事件，都是跟征地有关的。”刘守英在讲座中说。
城市化的另一部分利益受损者是原来居住在本地，却又被划入城市的原住农民。
他们被划入了城市，在城乡结合部盖起了房子，解决了居住问题，但也丧失了利用土地进行劳动的权利。大量农民离开土地，使得城乡结合部的流动人口比例大幅上升，这些地方也成了治安案件的高发区域。刘守英认为，如果不破除城乡二元规划、土地、融资、社保等制度，不仅会使得城市病滋生，还有可能酿成重大社会问题。
还有一部分利益受损者则是进入了城市，却融不进去的人，也就是进城打工却没有被城市接纳的农民工。新一代农民工有些是在农村放下了书包就进了城，有些则是出生在城市。和他们的父辈不同，这批农民工与农村已经没有了直接关系。他们习惯了城市的生活方式，而权利却依然得不到尊重。
现有的城市化模式能否为这三类人争取到平等的权利？刘守英的答案是：不能。
“如果中国未来的城市化，不从政府大包大揽，转向尊重权利，那将是不可持续的。”他说。
哈佛大学亚洲项目和中国公共政策项目首席教授托尼？赛奇
中央政府应为城市公共服务均等化埋单
刘守英的发言结束后，哈佛大学亚洲项目和中国公共政策项目首席教授托尼？赛奇作为嘉宾之一，向刘守英和另一位嘉宾康宇雄提出了一系列问题。其中一个问题是，中国城市的公共服务到底应该由中央政府，还是地方政府来埋单？
刘守英认为，这个问题恰恰是现在中国的城市公共服务均等化无法实行的原因。所谓均等化，是指人们从一个城市到了另一个城市后，可以享受到同等的公共服务。
他所在的国务院发展研究中心曾提出，应该建立“最基本的公共服务包”，为每一个公民提供同等的公共服务。那么，这笔钱又该由谁来出？
“现在的支出全是靠地方。”他说。分税制以后，75%的增值税为中央所得，中央通过专项基金来给地方拨款，这也就意味着地方政府要“跑步进项目”。其结果是大量腐败以及低下的资金使用效率。
因此他认为，这个“基本公共服务包”应该由中央政府建立，地方政府的任务则是在此基础上，尽己所能地吸引更多优质资源来增添、优化一些附加的公共服务。
解决了“由谁买单”的问题，城市的基本公共服务均等化就更有可能实现。一旦实现，市民从一个城市到达另一个城市，所享受到的公共服务就是可携带的。
可以预见，中国的城市化，将从农村向城市流动渐渐转向城市间的流动。而这样的变化也意味着对刘守英所说的“均等化公共服务”的需求更加迫切。■
