【内容提要】 “三公”消费的改革势在必行。在“三公”消费中浪费最大、黑洞最深、人民群众意见最大的公车消费的改革更是刻不容缓。有必要借鉴国(境)外公务用车的管理经验，结合我国实际情况，探索更加合理的公车改革模式，进一步完善公务用车的相关法律政策和管理制度，建立有效的监督机制和违规责任追究机制，让公务用车切实做到为“公”所用和为“工”所用。
一、问题的提出
当前，关于“三公”消费问题引起了全社会的高度关注。十八大报告强调了党和各级政府要艰苦奋斗、勤俭节约、克服形式主义、克服官僚主义。2013年全国“两会”期间，上届总理温家宝所做的政府工作报告也指出，要大力推动政务公开，特别强调公务接待、公务车购置使用、因公出国出境经费要公开，要让人民群众更加全面地了解政府工作，更加有效地监督政府行为。在全国“两会”结束后的答记者问时，新任总理李克强更是明确表示，要让人民过上好日子，政府就要过紧日子。特别明确指出“公费接待、公费出国、公费购车只减不增。”可见，“三公”消费的改革势在必行，而在“三公”消费中浪费最大、黑洞最深、人民群众意见最大的公车消费的改革更是刻不容缓。本文在探索和借鉴国(境)外公务用车的管理经验的基础上，为我国的公车改革提供参考性的改革思路和对策。
二、国(境)外公务用车的管理经验
(一)对公务用车的管理有严格的法律制度
1.公车管理有法律政策的支撑
为了加强公务用车管理，世界上许多国家和地区都有比较完备的关于公车管理的法律法规。早在1947年，法国就颁布了第一个有关公务用车的政府令，该政府令在实施过程中不断修改和调整，最终形成涉及面广、实用性强和监管严密的公车管理制度。比利时政府于1965年颁布了有关公务用车的法令，经过16次的修改和完善，使简明的法令具有更强的操作性。美国和芬兰有关公车管理的制度则包含在政府工作人员的行为准则或公务员法中，例如，《美国法典》明确规定，违规批准使用或使用公车的联邦政府公务人员，将停职一个月，情况严重者则直接开除；芬兰的公务员法要求公务员遵纪守法、为官清廉，切勿因公车问题违规违法。国内香港政府的《总务规例》和《公务员事务规例》中的有关规定是香港政府公务车辆管理的法律基石。
2.成立专门的公务用车的管理机构
在美国，联邦总务管理局直接负责管理联邦政府各部门的所有公务车辆，包括采购、出租、管理和监督。在澳大利亚昆士兰州，财政部特设了公务车辆审批和控制部门，按规定通过审批的各部门可以获得相应的预算资金，并以公允价格向昆士兰车队租用车辆。昆士兰车队负责政府公务用车的统一购买和车辆的维修与拍卖。然而，在我国目前还没有对公车进行统一管理的机构，管理只能依靠各个公车使用部门，也就是依靠各使用部门的自律，从现实中公车存在的问题来看，缺乏统一的管理机构是我国公车管理制度的一大漏洞。
3.严格限定配置公务用车的范围和标准
限制配置公车的范围是控制公车数量的有效办法。法国政府明确规定，部长级别官员配专职司机和专车；司局级别官员只配专车，在执行公务时自己驾驶；普通公务员不配专车。2011年，中国香港公务人员近17万人，首长级以上官员大约1200人左右，只有行政长官、三位司长(财政司、政务司、律政司)、终审法院首席法官、各决策局局长及行政长官办公室主任获分配公务车辆，整个特区只有20人配有专车。限制公车配置的标准能有效避免浪费和官僚主义。印度在公车管理中一项铁的规定是享有配车待遇的印度官员只能配国产车，严禁配置高档豪华的进口车辆。
(二)公务用车的运行方式
1.市场化
充分利用市场资源，是降低财政支出的有效途径。日本、新加坡、阿根廷和德国长期供养的公务车很少，大部分车辆和礼宾车队是从汽车出租公司长期或临时租用的。这种以租代养的方式能充分利用市场资源，进而很好地解决公车运行过程中常见的闲置和效率低下的问题。澳大利亚是公车市场化中典型的例子，其在公车改革中与市场接轨，充分利用市场的作用，将公车的整个运作交给市场化的企业，由于存在竞争机制，政府获得的公车服务质量和效率不断提高，而费用却不断降低。
2.货币化
公车货币化被国(境)外有些国家(地区)使用，但补贴的数额合理。中国香港特别行政区除了少数高级公务员配车和少量的公务用接待车外，其余公车一律取消，公务用车通过“交通津贴”计算在工资内。在德国，一般官员上下班原则上乘坐公共交通工具或自己开车，单位给予适当补贴。印度政府对不享有配车资格的公务员制定了根据级别而定的交通补贴，其数额分别相当于人民币200元、160元、80元，并连同工资一起发放。[1]
3.公务车辆(警车、消防车和急救车除外)无特权
在英国，任何个人都不得享有“警车开道”、“封路让行”的待遇，公务车辆上路行驶更要严格遵守交通法规；能依法享有优先通行“特权”的只有特种公务车辆，如消防车、急救车和警车，而上述特种公务车辆只有在执行公务时方可使用特权，不受交通标志、交通信号灯及行驶速度的限制。这种公务车辆(警车、消防车和急救车除外)无特权的规则，既维护了政府的形象，又能在特种车辆执行任务时得到民众理解和配合。
(三)对公务用车的监督和违规惩处
1.国外的监督体制相对完善
严格的监管是有效管理公车的最后保证。首先，政府自身对公车使用的监督。美国联邦总署主要通过“机构间车辆管理系统”来监督管理公车的使用。使用公车的个人或部门必须按规定填写公务车使用记录表，并上交总务管理局查验。[2]在瑞典，政府利用由电脑控制的“公务汽车监控系统”，对公车使用进行卫星监控，并据此对公车私用者收费或处罚。其次，民众和社会舆论对公车使用的监督。为了便于民众辨别和监督，美国联邦政府对公车核发政府专用车辆牌照，上面印有“美国政府”或“仅供公务使用”字样和隶属部门的名称等。有了这种便于监督的方式，民众和舆论更容易参与监督。美国威斯康星州公务员西蒙勒尔斯因开公务车送妻子去上班被人举报，结果得到相应的处罚。
2.严格的违规惩处是监督公车的重要手段
在监督的过程中若发现官员违规使用公车，不仅要承担相关的费用和处罚，造成的反面影响很可能断送官员的政治前途，这样就很少有人敢以身试法。[3]2003年10月21日，意大利最高法院做出裁决，意大利西西里岛墨西拿市市长朱塞佩·布赞卡因私与夫人乘坐公务车，不仅丢了乌纱，还被判6个月监禁。判决书称，政府官员的妻子一律不许用公务车，而且布赞卡是外出旅游，本不该使用公务车。他让公务车司机接送，属滥用职权。据意大利最高法院的解释，公务车只能是当任官员在有公务时使用。公务之外，非但家属没有资格使用，就连官员本身也不该使用。布赞卡案件无疑为不少人敲响了警钟！
三、借鉴国(境)外经验，深化我国加强公车改革的措施
公车货币化改革在我国很多地方推行，但由于各地经济发展状况、城市基础设施建设等各方面不尽相同，导致各个地方政府相应的公车改革补贴标准有很大差异。有些地方补贴合理，民众可以理解和接受，但有些地方的补贴甚至高于该公务员的工资水平，这让民众困惑和不满。既然公车货币化改革存在种种弊端，就应该取消公车货币化，在借鉴国外公车市场化的基础上，探索和建立我国的公车市场化制度。
1.深刻认识深化公车改革的必要性
公车问题是“三公”消费问题之首，其存在的问题最多，涉及的人员最广，造成的负面影响也是最大的，因此人民群众对公车的意见最大。国外对公车的管理之所以极其严格，就是因为其民众对公车问题的意见最大。在我国公车问题具有日益严重之势。一是专车现象日益普遍。不少地方不仅科级干部有专车，而且股级干部也有专车。二是车辆日益高级化。虽然中央对不同级别的干部的座车有规定，但有的人将部分发票开作配件，从而变相超标购车。三是专车及司机日益成为用车人的私有财产。现在不少干部的专车不仅平时别人不能使用，就是长时间出差甚至出国其车辆和司机别人都不能使用。四是真正用于公共事务少。普遍认为领导的专车为公为私和司机所用各占三分之一。特别是有些干部上任后的第一件事就是更换坐骑，其目的不是为了工作，而是为了显示和炫耀自己的地位。这些都是典型的腐败和官僚主义行为。中国有句老话“不患寡而患不均”，这里的“不均”并不是指要平均，而是指对少数人利用权力突显自己身份的不满，公车就是他们突显自己地位的重要标志。
2.取消公车货币化改革
在我国公车改革形式中，货币化改革方案较为常用。然而，在实施过程中却暴露出种种问题。首先，车补变相地提高了官员收入，强化了官本位。一些地方的货币化车改将公车福利直接变现，车改变成了给公务员加薪，其实质是变相地提高了党政干部的收入，助长了脱离人民群众、具有浓厚封建色彩的“官本位”风气。[3]其次，补贴脱离实际，降低工作效率。车补的基本思路是“官越大出差越多”，这是严重脱离实际的。在工作中，不同性质的职位对出差的要求不同，如果按“一刀切”原则，就会造成不需要出差的也得到车补，而经常出差的得不到车补或车补不够用的现象，后者就会减少出差或当出差时不出差。这既造成了浪费，又降低了工作的效率。最后，进一步加大了收入差距，造成社会不稳定。黑龙江在公车货币化改革中，局级的车补竟高达4000元，相当于当地最低工资的两倍多。公车货币化的改革方案在国外也有采用，但国外的车补金额较少，其民众可以接受。而我国的收入差距已经很大，过高的车补不仅进一步加大了收入的差距，也加深了民众与官员之间的矛盾，成为影响社会和谐的又一因素。[4]可见，应该立即停止和取消不成熟的公车货币化改革的做法。
3.推动公务用车市场化改革
前国务委员兼国务院秘书长华建敏曾经指出：“逐步推进公车改革，按照社会化、市场化的方向，逐步改变实物供给、封闭式自我服务的管理模式，切实减轻财政负担”。国务院发展改革委等六部门关于加强政府机构节约资源工作的通知也明确指出：“积极稳妥地推进公务用车改革，逐步实行公务用车服务社会化、市场化”。[5]因此，我们认为公车改革的基本思路是，公车只能用于公共事务和工作需要，建议由各省(市)政府后勤部门牵头(中央机关可由北京市代理)，每省成立一家省公务用车服务公司(简称公车服务总公司)，各市、县(区)成立分公司。也可以采取政府采购服务的方式向政府所在城市通过招标确定服务质量好的车队提供服务。如果由各省建立公车服务总公司，则各省(市)直属机关交由省会城市公车服务公司管理，各省(市)的城市公车服务公司一律打破行政区划界限，根据用车单位的分布情况，在一定范围内设置公车供给点。各省(区)设置一个统一的公务用车专用电话号码，全省(区)联网管理。各分公司根据全市不同公车点的供需情况，调节余缺，保证接到有权用车单位的用车电话后，在几分钟内有车达到。用车单位也可根据需要预先向公务用车公司定车，省以下市、县可以参照此办法执行。为了保证省市厅局单位的一把手的工作需要，公务用车公司为他们提供上下班或出行需要的用车，但不固定司机和车辆，这样有利于避免长期存在的一些单位由于领导固定司机和车辆而导致的领导出差期间，司机和车辆空置以及司机成为领导的私用人员并形成人身依附关系等问题。用车单位按月向公务用车公司支付用车费用。[5]鉴于我国的国情，副省部级以上领导可以配备专车，公检法部门保留公务用车车队。
(二)完善公务用车相关法律政策，建立严格的违规用车责任追究制
上述建立公务用车公司的公车市场化改革还不是完全意义上的市场化，即不是将公务用车交给一家完全以营利为目的的汽车营运公司，而是一家半官方的公车营运公司，其实质是将长期存在的分散到各单位的公务用车权集中到各省市政府手中。其好处在于：一是能够解决现在存在的严重的公车私用行为，克服一些人将公车和司机完全私人占有的做法，消除群众的意见，密切党和政府与人民群众的关系；二是有利于保证公务用车的供应、车辆的卫生、安全和使用效率。但是采用这种方式，并不等于公务用车问题万事大吉、没有任何问题，还必须建立相关的法规和制度。
1.建立对有权使用公务车辆的人员和事务及对公务用车公司的管理规定
有权用公务车的单位不是任何人和什么事都能用车，必须以法规形式确定一个单位哪些人因公可以使用公车，哪些公务事项可以使用公车。同时还要规定一个单位哪些人可以向公务用车公司直接要车，哪些人和事只能通过所在单位向公务用车公司要车。用车单位的这些资料在公务用车公司都要备案，以便掌握和实行。公务用车公司要切实保证用车单位的需要，加强对公车的保养、维修，加强对公车司机的培训，切实保证公车使用的安全和提供良好的服务。用车单位或用车人如发现公务用车管理中存在问题，可以及时向公司反映，还可设立投诉电话，促进公务用车加强管理，公务用车公司对用车单位反映的问题或进行的投诉，要认真处理，不仅要解决问题，而且要对用车单位做出回应。公务用车公司在人员、财务等方面的管理上，要建立一系列配套管理制度。
2.完善政府公车采购的标准和制度
无论副省级以上领导的固定配车，还是保留车队的公检法部门的用车，以及按市场化改革的公务用车都应由政府制定统一标准，并使用国产车。现在正在实行的规定：正部级官员用车排气量不高于2.5升、费用不超过35万元，副部级官员分别不高于2.5升和30万元，一般公务用车则被限定在1.8升排气量及16万元以内。[6]这些规定仍可执行。公务用车公司一律使用同一标准的一般车辆。所有公务用车一律由政府通过招标方式统一采购，以便降低购车费用。
3.完善违反公务用车规定的处罚办法
对于违反公务用车规定的惩罚要借鉴国(境)外做法，必须严肃认真，切实做到以下几点：第一，对违反公务车使用管理规定者，一次给予警告处罚，第二次给予记过和经济处罚，第三次必须降级或撤职等；第二，对违规行为的处罚决不能掺杂人情面子因素，无论领导还是普通职员只要有违规行为，都要严肃处罚；第三，对于违规用车者的处罚结果要在政府的政务网上公布并记入其个人档案。总之，对于违规者的处罚，应采取包括政治和经济措施，防止官员心存侥幸，从而切实解决我国公车管理中存在的问题。
实行公务用车市场化改革后，并不等于不要监管，因为，一是还有单位保留公车；二是不排除有的人利用权力，以公务用车为由，向公务用车公司要车私用。因此有必要建立以下监督制度：
1.对公务用车使用特殊牌照或贴标签并借助先进的电脑监控技术进行监督
为了方便群众和媒体的监督，公务用车应安装特殊牌照或贴标，车身注明监督电话等内容，同时用不同的颜色将公车进行区别。[7]此外，先进的电脑监控为遏制公车私用提供了技术支持。建立电脑控制“公务用车监控系统”，能使公车使用者的行为受到有效监督和控制。广州市纪委曾公布了公车监管情况，称由于安装了卫星定位和身份识别车载终端，实现了实时轨迹跟踪，公车月平均行驶里程下降了27％，去年“三公”消费里公车费用大幅度下降。但问题依然存在，例如，某单位领导将车开到海南去了，监督容易发现，但若停在广州某些名校外一定距离等接送领导的小孩，是否又能准确地定位并锁定其滥用行为呢？其监管办法还有待完善。
2.公车信息应及时公开
信息的封锁和阻滞，是公车花费没有成为公众明了的阳光花费，而是成为躲开公众视线被偷吃的奶酪的重要原因。媒体和社会公众都希望获得公车消费的相关信息，但政府部门却往往不愿公开，在有公车信息公开网站的单位，大都内容十分简单，有的简单到只有部门介绍，有的更新缓慢，有的甚至成为形象展示器。这种状况必须改变。“阳光是最好的防腐剂”，有效监督的前提是及时、准确地公开信息，只有如此，人大和新闻媒体及广大人民群众才能有效地行使其监督的权利。因此，即使推行公车市场化改革后，政府仍然应该及时通过正式的渠道公布购买公车的数量、型号、费用、违规使用公车的情况等相关信息，以便于舆论和民众的有力监督。
3.完善多元化的监督机制
首先，人民代表大会应行使自己的监督权力，加大对政府的监督力度，无论是公车改革方案的制定还是相关法律法规的建立都要通过当地人大常委会的审议，同时接受当地人大的监督。其次，作为“公民喉舌”的新闻媒体等社会舆论力量既可以宣传公车改革的政策让普通民众对政策有所了解，提高民众的监督意识，又可以直接曝光违反公务用车法律法规的行为。最后，民众参与监督是有效监督的重要组成部分，公车监管还要靠公众的“探照灯”。公车改革本质上是为了实现公共财政的有效使用，广大人民群众作为纳税人有权利知道公车使用的情况，只有民众参与监督，或者是人民当家做主的权力得到充分实现，才有可能制定出科学、合理、公平的政策，得到公众的支持，这样的改革才能达到预期效果。
(四)深化产权和干部制度改革，切实推行公车市场化改革
公车市场化改革归根到底是一次重要的利益格局调整，其实质是对长期以来掌握权力的利益集团的主要成员的每个人一年几十万元基本属于他们个人利用的既得利益的调整。马克思主义的经济学告诉我们，人们奋斗所争取的一切都与他们的利益有关。一切社会问题都有其深刻的根源。触动了人们的经济利益，必然会引起利益被触动者的不满和恼怒，甚至强烈的反对。马克思曾指出，当年英国的高教会宁愿饶恕对它的三十九个信条中的三十八个信条进行的攻击，而不饶恕对它的现金收入的三十九分之一进行的攻击。[8]所以，公车市场化改革必然会遇到极大的阻力，这是公车改革说了多年，但一直没有一个理想结果的原因。为了切实推行公车改革市场化改革，还必须深化产权和干部管理制度的改革。
1.深化产权体制改革
现代社会能让一部分人凭借自己的职位一年多占有几十万元①财富成为普遍现象，这种现象不仅长期存在，而且具有愈演愈烈之势，这在世界上是罕见的。这种现象在中国的长期存在有着深刻的经济原因，这就是传统的公有制的影响。我国传统的公有制名曰劳动群众共同占有，实际形成了无人负责制。广大人民群众没有将自己纳税形成的公有生产资料视为与自己有关，而是让一些人任意去使用，这就不可避免地会造成严重的浪费。实际掌握公共生产资料的是居于领导地位的少数人，由于没有监督，少数人可以任意使用公共的生产资料，这就在造成严重浪费的同时，他们可以利用权力将公共的生产资料化为私有。“三公”消费的公车问题就是利用制度腐败，化公为私的典型。因此，公车改革要达到预期目的，决不能扬汤止沸，必须去火抽薪。在这方面必须强化纳税人意识，使广大人民群众真正对公有的国家财产负起责任，公有财产的损失对每个人都有切肤之感，谁凭权力多占公共财产谁就成为过街老鼠，人人喊打。如此公车私用等化公为私的行为就会大大减少。
2.深化干部管理体制改革
我国的党政干部特权太多，给一些不该配车的领导配车就是典型。公车制度是在中国存在了几千年的传统的典型的“官本位”的延续。“官本位”除了使部分官员能够利用权力“寻租”，实现自己的额外利益外，官员作为一个阶层，他们还利用自己的地位和权力形成制度特权，获取特殊利益，形成制度腐败。例如我们的“三公消费”问题就是这样，只有公务人员能够享受“三公消费”，权力越大的人，享受越多。公车问题又是其中的典型，公车货币化改革的思路，更是“官本位”的体现，即凡官员都有货币补助，官越大补得就越多。因此，推行公车市场化改革，还必须对现行的“官本位”干部制度进行改革。这一改革的基本思路：一是通过教育使广大党政干部树立公仆意识，去掉“官本位”和以权谋私意识，牢固树立为人民服务的观念。二是通过建立最严格、最公正、最公开的制度，切断官员的“寻租”渠道；同时使企业、单位、个人不必通过“设租”就能依法解决自己应该合法解决的问题。三是通过全面立法和严肃执法加大违规违法成本。对违规违法公务人员采取最严厉的惩罚措施。四是提高科研、教学等人员的待遇，引导社会更多的优秀人才从事科学研究、工商管理和教学工作，这是一个社会兴旺发达的根本所在。
注释：
①绍兴市政协委员王霞敏在2004年政协会上的提案分析指出：“一辆25万元的汽车，每年跑2万公里，每公里运输成本(含汽油费、路桥费、保险费、养路费、维修费)按2元计算，每年需4万元；每个司机的工资每年4万元；司机的差旅费(包括住宿费、补贴费)每年2万元”。按照上述说法，根据2004价格计算，一位配置25万元公车的公务员每年占用的公车资源高达35万元。若按价格指数换算成2011年价格，则约为43万元。
【参考文献】
[1]中国产经新闻报．国外政府公务用车面面观[EB/OL].http://finance.ifeng.com/roll/20090716/944583.shtml, 2009-07-16.
[2]法制网．破解公车改革难题的国外经验[EB/OL].http://www.legaldaily.com.cn/international/content/2011-03/15/content_2517578.htm? node=22622, 2011-03-05.
[3]黄铁苗，袁纪琦．深化公务用车改革的思考[J].广东经济，2012, (09).
[4]顾水根．公务用车改革应该绕过货币化实行社会化[J].上海后勤，2006, (03).
[5]王红茹．国家机关拟取消厅局级领导干部专车[EB/OL].新华新闻，http://news.xinhuanet.com/2010-12/28/c_12923602_2.html, 2010-12-28.
[6]朱峰．河北保定：公务用车带标行驶接受公众监督[DB/OL].人民网，http://politics.people.com.cn/GB/14562/10006207.html, 2009-09-07.
[7]张会霞．我国政府公务用车制度改革研究[D].上海：华东师范大学硕士学位论文，2008.
[8]马克思．资本论第1卷[M].北京：人民出版社，2004: 10.
