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张云:国际关系中的区域治理:理论建构与比较分析

   摘要:区域是一种非国家的社会历史单元,区域治理是人类基于不同地域的地理环境、族群分布和文明传承而进行的以区域为单元的社会实践。20世纪下半叶以来,国家权力的流散和“空心化”带来不同国际关系变量在区域范围的重新整合,区域治理日益成为国际关系中稳定区域合作机制、推动区域善治的常态存在。区域治理区域连结、区域建制和区域大国为基本变量,在此基础上形成了区域协调、区域管理和区域监测等三种基本的区域治理机制。通过对欧洲、北美和东亚区域治理实践的比较分析可以发现,不同的区域治理在历史演进和表现形式上各有特点,既有共性也有特殊性,它们共同丰富了全球治理区域层次。

   关键词: 区域治理  区域连结  区域建制  区域大国

   作者张云,暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院东南亚研究所副教授(广州510275)。

  

   一、问题的提出

  

   自冷战结束,经济全球化对威斯特伐利亚体系以来的民族国家构成前所未有的挑战。通过区域合作来应对这一挑战成为多数地理相近国家的共同选择。政府间国际组织(IGOs)开始以区域为单位进行重新整合,原本由联合国倡导的“南南合作”和“南北对话”也逐渐转向以区域为单元的合作,全球性的“区域一体化”兴起。根据加里·戈茨的统计,除极少数国家外,差不多所有国家都至少加入了一个区域组织。20世纪90年代以来,欧盟(EU)一体化步伐加快,南方共同市场(MERCOSUR)、南部非洲发展共同体(SADC)、东盟(ASEAN)等由新兴发展中国家组成的区域集团也迅速发展,区域一体化程度不断加深。在冷战后的区域一体化实践中,不同区域多通过区域建制的不断完善来达成区域合作的长远目标。不过,以经济合作为动力的区域一体化并不意味着区域善治。根据德国学者德特勒夫·诺尔特的分类,区域合作既有协同型和合作型,也有冲突型和碎片化的,在区域一体化程度最高的欧盟内部,甚至出现了“脱欧”和“疑欧”的反一体化现象。特别是随着以经济合作为主轴的区域一体化逐渐向涵盖政治、经济、文化等多个领域的综合性治理的过渡,区域治理(regional governance)日益成为国际文本中用于描述区域一体化推进状况的专门术语,并受到国际关系研究的关注。

   区域治理作为一个概念最早出现于17世纪欧洲启蒙学者的著作中,用于描述区域范围内政治合作和公共事务处理的状态,通常指一种区域性的政治协调与制度安排。因为当时的欧洲仍是教权与王权并存,区域观念较国家观念在政治安排中优先存在。从这个意义上说,区域治理的概念一经出现即具有超国家(super-national)的特征。随着威斯特伐利亚体系对民族国家地位的确立,区域治理的概念更多应用于国内区域公共政策领域。20世纪80年代以来,在世界银行等相关国际组织的推动下,治理在国际研究中得到广泛应用,区域治理的概念再次回到国际研究的视野中。

   20世纪90年代以来,与区域治理相关的文献通常出现在两个研究领域中。首先,在区域研究中,关于区域一体化、区域主义的研究文献卷帙浩繁,相关学者多把区域治理看作功能性的制度安排或全球化背景下的区域反应。其次,在国际关系研究中,三大理论流派和英国学派对区域治理的理论价值和现实意义均有所论及。在新现实主义学者罗伯特·吉尔平看来,区域治理虽不能替代以国家为中心的国际体系,却体现了一种促进各国国家利益的共同努力。新自由主义学者罗伯特·基欧汉强调了制度化的跨国网络在区域治理中的作用,认为局部全球化世界的有效治理更有可能通过国家合作或者跨国网络来实现。建构主义学者彼得·卡赞斯坦以区域为单元提出了区域世界的理论,将以区域为单元的观念结构作为区域行为体身份认同和利益建构的重要因素。英国学派的代表学者巴里·布赞也认为:区域结构在一个“去中心的全球主义”(decentered globalism)世界里可以在如下三个方面发挥功能,即保留当地特色的堡垒、全球合作弱化的退路和实现多元国际关系的有效平台。中国学者多从反思全球治理弊病上来关注区域治理,张胜军提出了“治理元”、“元治理”概念和“东南主义”路径,郭树勇则关注到了区域文化治理滞后的问题。

   总体上看,国际关系视域下的区域治理研究存在以下不足:一方面,尚未形成独立的理论体系,戴维·赫尔德等有关全球治理的研究仍然是区域治理最重要的理论基础。另一方面,存在研究地域上的失衡,欧洲经验仍是区域治理最主要的解释源,欧洲之外的区域经验没有得到充分挖掘。基于此,当前的区域治理研究亟需形成以区域为本体的理论。本文试从区域治理概念的再定义和对相关变量的分析入手,探索区域治理的运行机制,并通过相关案例的分析和比较,来建构区域治理的本体理论。

  

   二、区域治理的概念界定与系统分析

  

   区域原本是一个地理学概念,随着人类治理经验的不断累积和扩展,“区域不再是固定的地理或文化实体,而是社会和政治身份的动态构造”。作为研究工具,区域治理把一些在地理、历史和现实中有着众多一致性和共同利益的国际单元或者国际行为体,通过特定的机制聚合在同一个区域框架下。

   国际关系研究对区域治理的定义多基于国家和制度两个层面。如中国学者郭树勇从国家视角提出:区域治理主要是指某一国际区域内的主权国家、国际组织以及其他国际行为体对区域事务的共同管理。更多的学者从制度视角进行观察,如索德伯姆在罗西瑙关于治理定义的基础上,提出区域治理是人类活动在区域层面的“权威空间”(spheres of authority)形成的正式或非正式、公共或私人的规则体系。加里·戈茨、凯斯·鲍尔斯则强调了区域治理的制度定义,认为它是由具有法律约束力的文件构成,这些文件包括了规则、规范和原则等,其组织性在于有特定的管理机构、决策机构和争端解决机制。上述研究都强调了区域治理的工具理性,但没有揭示区域作为人类社会组织形式根植于不同地理、历史与社会的本体存在。实际上,除了功能性,区域治理还有更复杂的地理存在、历史属性和社会环境。区域治理既是区域体系中不同行为体的客观实践,也是主观的制度设计,前者有植根本土的特征,后者则有现实的政治考量。因此,区域治理是一种需要进行跨学科探讨的新的组织形式。

   作为学术意义上的合成词,区域治理中的“区域”与“治理”,意义并列、互为说明。区域是研究的范围指向,这种范围不单是地理意义上的,还与区域观念密切相关,治理则是研究的问题指向,代表一种复合型、网络状的多元多维的治理结构。在国际关系意义上,区域治理至少包括以下三层内涵:第一,区域作为治理单元,在国际关系中有存在的实体,如欧盟、东盟;第二,区域作为组织单位,是一种相对抽象的观念表达,是以“共同体”为想象的社会实践,较之国家,其主体意识和社会属性要弱得多;第三,作为区别于国际体系、国家和个人的一级分析单元和层次,区域有其存在的本体论价值和功能性结构。上述特征使区域作为治理单位与国家和其他国际行为体区分开来,有了自主性和独立性。基于此,本文认为,区域是一种非国家的社会历史单元,区域治理是人类以区域为基本场域的实践,这种实践基于不同区域的地理环境、文明传承和族群分布,是存在、认识与实践在区域范围内的三维整合。

   基于该定义,区域治理是与国家治理、全球治理在本体论上有本质区别的一种治理形式,并在国际关系研究中有了超越“方法论国家主义”的可能。首先,区域治理实现了区域内原属于国家的“跨国性”公共事务管理方式的变革,在事关全球的各式各样的机构(公司的、公民社会的、国家的、国际的和跨国的)中,区域作为全球治理的可能场域正日益得到认可。国家不再是作为传统形态中的单一主权权力,而是作为国际层次治理和国家连结公众的至关重要的中介。其次,不同的区域组织或区域机构,既是协调和沟通区域事务的平台,也是多重权力交汇的治理机构,构成了区域为主体的框架结构和治理网络。这种结构与网络有着区域认同的偏好,既不同于全球框架下治理网络的松散联系,也不同于国家治理的科层等级制和高度同质化。再次,区域为单元的治理,比国家为单位的治理有更高的开放性和舒适度,既能够填补全球治理失灵后的缺失,也可以作为国家治理失败时的区域缓冲,弥补了国家一元主义治理所带来的缺陷,对于优化和调整国际秩序有重要的现实意义。

   区域是关系性的存在、互联互通的节点和立体的空间结构,具有独特的自然属性和社会属性。不管如何界定,区域都必须由地理意义上的一组单位聚合而成,这些集群必须嵌入到一个更大的体系中,该体系有自己的结构,区域具有分析上的甚或本体上的地位。因此,在一个相对独立的“环境—人文系统”中,区域治理具有网络连结、社会建构和权力结构等三个方面的属性。

   首先,区域是一个互动频密的治理网络。区域内的自然性联系网络,体现在山川河流的自然延伸、大气洋流的自我循环和不同族群的历史分布,社会性联系网络则体现在物质与意识、观念与实践的共同进化(co-evolution)和相互建构中,不同的行为体通过特定的社会网络在区域体系内交流互动。不仅如此,地理连结是区域存在的物理形式,是区域最原初的、相对固化的连结。随着交通、通信、网络等科技不断的发明、更新和应用,原有物理性的地理世界被重塑,区域连结超越物理性并具备了社会性特征。在地理连结的基础上,物流、人流、资金流和信息流在区域内的互动越来越频密,区域本身的社会性越来越强。区域体系中同类行为体互动的密度明显高于在全球体系中的行为体互动密度。这种频密互动,形成政治、经济、文化等不同的功能性领域,成为区域治理的主要对象。

   其次,区域是一个在社会实践中被建构的共同体。区域不仅是一个物质空间,也是特定人群社会实践的构造物。在很长的历史时期里存在着超越国家界限的世界区域化过程,由此形成了不同的区域世界。历史学家的研究表明,在现代民族国家产生之前,地理相近的人群可以通过家族、部落、酋邦和帝国等前现代单位形成松散的治理网络,他们有相同或类似的文化形态,如习俗、习惯、规范和法律等,通过共享文化,同一地域的人们可以结成价值共享与互动的文明单元。尽管这种文化曾被同心圆式的帝国政治—军事结构或外来力量所控制,但从更长的历史时段来看,这种自助、自治的文明单元一直存在,多个中心并存、多个区域体系并行,一直是世界历史演进的主要形态。建构主义路径的国际关系研究也表明,观念性力量造就现实的国际政治。区域治理不仅是社会实践,其关键还在于制度的创立、建设与运转。基于自然、地理、历史和文化的长时段的结构性特征,“区域比整个国际体系更容易走向制度化”。

   最后,区域是一个多元单位聚合的权力场域。区域治理的主体单位不限于区域内国家。全球的、区域的、国家的、次国家的乃至个体的多元的行为体都参与其中,包括各种国际组织、共同体和实体机构,以及其他可以在区域内发生影响的功能性组织和自治力量。权力结构在区域治理中仍然是最重要的,在正式的法律意义上的无政府原则下,地区内实际上存在着各种等级制的权力结构与关系。在区域治理中,国家依然是核心单位,各种治理力量需要通过国家“缝合”到区域之中。由于不同行为体的互动比在松散的全球治理中更为频密,因此,权力结构的敏感性也更强,现实主义权力结构和单位排列更加显著。

当然,区域治理中的权力分配不仅仅是根据实力,还是关于行为体、身份以及利益的再造。产生于观念分享的区域身份会重塑国家在区域内的行为模式。在不同行为体的权力互动中,国家的区域身份在区域结构中反馈出来,一组国家根据本土化原则进行权力重构较之无差别的民族国家原则更符合区域治理的自身逻辑。

在权力分配(尤其是大国的权力)问题上的共识可极大地促进地区制度的建设,为规范的形成以及发挥作用提供空间,有助于形成更多的地区偏好。

   总体而言,区域体系由不同的物质要素和社会要素构成,在不同要素的联系、组合、互动、控制、反馈和调节中,形成不同的单位和行为体,构成治理网络与权力结构。这种区域系统是无政府的,但却是有治理的,国际关系研究中的权力、制度与文化嵌入其中,互动的网络形成物质性的活动空间,组织建构是以共同体想象为目标的社会实践,权力结构决定了区域体系的稳定性。

  

   三、区域治理的变量提取与机制分析

  

   20世纪下半叶以来,区域治理在国际关系研究中有了明显的独立性,它既是各种国际关系变量发挥作用的实验场,也是学术界尝试解析全球治理的分析层次。基于上述概念界定与系统分析,本文尝试把区域连结、区域建制和区域大国三个变量提取出来(如下图所示),作为区域治理的基本变量进行论述。

   (一)区域治理的变量

   首先是区域连结(regional connectivity)。这一概念最早出现在东盟2010年的报告中,后在国际文本中得到广泛使用。区域连结首先是物理性的连结,其次是一种社群网络的连结。在区域体系中,由技术革命带来的物质性、社会性联系越来越强,影响了不同单位之间的组合分化、权力分配与制度建构。这种相互联系是复杂和不确定的,但通过学科工具和计量方法,这种连结能力可以通过相关指数和参数设置来体现。区域治理进程中主客体间的互动程度,以及制度对区域权力结构的嵌入程度都可以由此得到反馈。

   作为区域治理中的常规变量,区域连结可以通过一套公共政策参数和指标体系来追踪治理进程、检验治理成效。如《东盟互联互通总体规划2025》(MPAC2025)已计划通过提升可持续的基础设施、数字革新、无缝物流、优化流程和人员流动等五个方面来增进东盟物理性的、机制上的和人际间的区域连结。

   其次是区域建制(regional institutionalization)。区域建制是指区域组织的编制、系统和机构设置。区域建制通常始于区域国家“政府间主义”的合作,经过了一个“区域主义”由观念到实践、区域组织由构想到实体的过程。二战结束以来,随着殖民体系的瓦解,区域的本体属性在国际关系中开始增强,区域组织通过区域性的制度建设,成为具备国际法人资格的行为体。

   区域建制通常包括秘书处、委员会、议会、法院等区域性的治理机构。秘书处是区域组织运转的协调机构,委员会负责决策和执行,区域议会和区域法院是区域组织的立法和司法机关,是区域建制化发展到较高阶段的产物。不同的区域组织建制化程度不同,如《里斯本条约》生效后,欧盟的建制程度和制宪水平都达到新高,而其他区域组织的建制依然比较松散。但是,根据相关研究,进入21世纪,国际社会中至少有20个区域组织已经具备了国际法资格、秘书处、委员会和议会等最基本的区域建制。

   再次是区域大国(regional power)。大国是国际关系中最主要的行为体,它可能会退出全球机制,但却一直是区域权力结构中的关键变量。与在全球体系中一样,大国在区域中也处于权力的顶端,如美国在北美的单极地位。在没有系统突变(如环境因素或域外力量)的情况下,大国主导的权力结构依然是强有力的,对区域治理进程有决定作用。

   作为区域治理的关键变量,区域大国是一种在国家组群长期互动中可以保持自身稳定并决定区域走势的力量。区域大国在区域治理中的角色通常体现在两个方面:一方面,区域大国在区域中拥有单边和多边的地理和资源优势,能保证区域治理的领导力,培育稳定的域内合作机制。另一方面,区域大国具备在全球多边权力机构和域外机构中的协调和代议能力。大国兴衰的历史经验表明,大国把权力嵌入到区域建制中才能巩固其领导权,传统的结盟策略在区域治理中已很难奏效。

   综上所述,区域连结、区域建制和区域大国是区域治理的重要变量,区域连结是监测和评估区域治理的依据,建制化程度代表区域治理的水平,区域大国的霸权属性是区域治理中的关键因素。区域连结和区域大国在区域治理中是相互独立的变量(如上图中所示),区域治理中的权力分配和利益关系通过区域建制来体现。

   (二)区域治理的运行机制

   区域连结、区域建制和区域大国三个变量在区域治理中的共存与互动,形成了区域治理的运作机制。机制即广义上的制度,是确定游戏规则的、被认可的实践模式。区域社会发展的不同阶段,以及不同类别的公共事务都有正式或非正式的制度安排与之相适应,相关的运行机制也与不同区域的地理、历史与文化相契合。区域治理的机制是多样的,其中最重要的是协调、管理和监测机制。

   首先是区域协调机制。区域协调是一种以区域为单元的多边对话机制,主要是通过现行区域建制,凝聚区域共识,保持区域连结,推进区域治理区域协调通常发生在接触频繁的邻国之间,主要通过缔结条约、发表声明等形式来保证协调的有效性。区域协调包括对内协调和对外协调。区域内协调通常发生在区域建制化程度较低的阶段和长期保持协调但却缺乏善治的地区。区域外或区域间协调机制是以建制化程度较高的区域组织为主导的双边或多边协调。例如,以欧盟为主导的区域间双边协调机制欧亚峰会、欧拉峰会、欧非峰会等。以区域为建制的双边或多边协调既是区域治理能力的体现,同时也在塑造区域身份。如前所述,区域大国通常是区域协调中的关键角色,在它们所处的地区决定着地区安全关系的模式,以及地区安全动力与大国动力之间的全球层面互动的方式。

   区域协调一般是通过会议制度(congress system)就相关事项进行对话、磋商与谈判。现行国际社会中的区域协调基本上都是以平等相处、睦邻友好、不诉诸武力或以武力相威胁为原则。秘书处是区域协调的中枢机构,通常通过议程设置对相关事项进行协调和应对,秘书处还通过成立“专门委员会”、“区域名人小组”等来推动区域协调。

   区域协调的实质是区域内的关系治理,通过维系区域连结来推动区域内的社会化。据统计,区域组织因国家间冲突而推迟或取消区域首脑峰会的情况进入21世纪以来大为减少,区域协调逐渐成为国际社会的普遍共识,也是区域治理中最基本的运行机制。

   其次是区域管理机制。区域管理的职能通过区域权威机构得以实现,如前所述的委员会、议会和法院等是建制化程度较高的权威机构。部长会议对首脑会议负责,是共同体最重要的执行机构。根据区域建制化程度的高低,区域管理通常是如下两种机制的结合。一是政府间主义的联席机制。政府间主义既承认建制化在国际政治中的重要性,也承认不同政府的政治偏好。政府间联席机制使不同国家的同类职能部门得以对接,有利于区域公共事务的协作,现行的区域组织内部基本上都建立了政府首脑会议、部长会议、技术和专门委员会等为主体的常规化联席机制。二是联邦主义的宪法机制。区域组织在国际法上已经具备了独立的法律人格,根据缔约协议,区域组织具备直接承担国际权利和义务的法人资格。区域治理的公共机构,如理事会、议会和法院在区域治理的实践中产生,并依据宪法原则行使类似于一国之内的行政、立法和司法权力。不同的区域还会根据各自需要成立相应的机构负责金融货币、安全防务等专门事务。所有机构的运转费用由区域组织的成员国以会费的方式分摊,这些机构在法律上和实际上是区域治理的委托代理机关,行使区域性的行政、立法和监督等权力。

   区域建制体现了不同国家在其中的权力分配和制度安排,是区域治理的建制化机构。当区域治理进入高级阶段,其运行机制通常会在政府间主义和联邦主义之间徘徊,一方面,联邦主义的宪法机制是区域建制化的内在要求;另一方面,政府间主义通常是协调不同利益的现实选择。从长远看,联邦主义的宪法机制是区域治理的制度保障,“即使少数服从多数的制度安排业已形成,非多数主义机构(non-majoritarian institutions)在后国家背景下的作用也会得到强调”。

   最后是区域监测机制。区域监测是跨学科的区域知识在区域公共事务中生产、应用和反馈的机制。通过数据统计和参数设置,区域监测机制可用于追踪治理进程,以总结、纠偏并提供咨询。监测过程的目的是产生一套可靠的数据,然后由不同的利益相关者使用,互动或参与区域治理项目。当前的区域治理专业化要求越来越高,跨境族群分布、环境和生态评估、地理信息和空间资料等都可以进行高维数据分析(high-dimensional data analysis)。随着数字技术的发展,区域治理中历史数据和典型案例的收集、统计和分析越来越便捷,通过提取变量,设定参数,创建数据模块,可以为区域治理设计科学的监测模型和评估体系。成功的区域监测结果有助于巩固区域治理,促进区域间的相互作用,这对于域内欠发达的小国来说尤为重要。

   区域治理的监测通常来自国际组织、政府或非政府的相关组织,区域组织通常都有专设的机构。在所有的区域组织中,欧盟有最发达的监测机制。欧盟统计局(EUROSTAT)负责欧盟数据库的采集和管理,分门别类的专家委员会对区域相关指标进行监测、评估和分析,形成评估报告,通常会体现在欧盟年度报告里。当然,区域治理的评估从指标设计到具体操作以及结果的使用,都是一个相当复杂的过程,区域监测面临着“指标可用性、监测任务专业化和监测机构的管理能力”等挑战。

   总体而言,区域治理机制是多样的,是不同区域变量在治理体系中的多样组合与不同运作,协调、管理和监测都是治理方式,协调是柔性的管理,管理是协调的制度化,协调和管理是治理的主要内容,监测使其更加科学。三种机制之间并没有清晰的界限,三种机制的相互联系构成了一个动态的区域治理体系。其中,区域建制里孕育着区域规范,通过区域连结和区域大国进行物质的体现,对区域协调、管理和监测机制有规训意义。

  

   四、以欧洲、北美和东亚为例的比较分析

  

   前文把区域治理设定为三个主要变量通过特定机制运转的区域体系,但这只是一种抽象的研究议程,而非国际关系中不同区域体系的实际运行状况。从治理经验看,冷战后的区域治理形成了欧盟先导、不同区域多元发展的态势,区域治理正变成全球政治经济更稳定的特征,既有全球范围的普遍性,也有不同地区的特殊性。在国际关系研究中,通过具体的区域案例可以验证相关理论的假设。同时,在比较分析中探讨不同区域治理的共性与差异,也是建构区域治理本体理论的需要。基于此,本文选取欧洲、北美和东亚三个在区域治理上相对成熟且有外溢效应的区域案例来进行比较分析。

首先,首欧盟是具有首创性的区域建制,目前已获得行为体属性,有完备的治理体系,欧盟通常被认为是规范化区域治理的样本;其次,北美的区域建制程度不高,大国的单极霸权对区域连结影响并不大,自由贸易协定下的三个变量间关系是相对分离的,有利于观察单一变量在区域治理中的作用;最后,东盟的建制化路径类似于欧盟,但却形成了介于欧盟和北美区域建制之间的“10+3”机制,区域大国的变量特征并不稳定,作为案例,有利于考察中小国组群主导的区域建制对治理进程的影响。三个案例在地理上基本同属北半球,地缘上都毗邻海洋并受到海洋性气候影响,便于排除因地理因素给区域治理带来影响的差异。同时,三个案例基本上都形成了区域性的安全协调机制,或者至少处于“浅和平”状态,基本可以排除区域体系内部突变给区域治理带来的不确定性。

   (一)变量的表现与比较

   首先是区域连结。欧洲、北美和东亚基本上都位于赤道以北海陆相连的地带,温带和亚热带的气候有利于孕育海陆共生的文明体系,海陆交通网络基本上可以自成体系。从地理上看,欧洲在与“地中海世界”剥离后才逐渐成为一个相对独立的治理单元,欧洲治理是欧洲文明重心从地中海世界向北大西洋沿岸转移和扩张的历史演进。北美则是一个独立的大陆,广义上包括了巴拿马运河以北的中美洲、北美大陆、加勒比群岛和格陵兰岛。地理大发现以来,北美大陆在欧洲人殖民的过程中得到重塑,如今的北美社会是欧洲文明移植和再生的结果。东亚位于喜马拉雅山以东,地势西高东低,毗连太平洋西岸群岛,是一个西北与中亚接壤,东南通过南中国海的水域与印度洋联通的相对独立的空间。

   在地理连结的基础上,欧洲、东亚孕育了不同的区域性文明,北美社会则形成了一种具有普遍价值的移民文化。欧洲文化植根于基督教,溯源于“两希文明”,在此基础上,近代以来孕育了民主与科学并举的现代文明,并不断向外部世界传播。北美文化源于欧洲,总体上是一种移民文化。但是,北美社会在殖民地时代以来的长期发展中已经形成了一个源自欧洲、奉行自由主义的跨边界的非政府和多中心的精英网络。东亚在历史上形成了一个儒学文化圈。儒家文化有很强的“入世性”,20世纪下半叶,儒学在东亚现代化过程中开始以“亚洲价值观”的新面貌出现,逐渐在推动形成一个东亚内部价值互动的重要纽带。从社会文化连结来看,尽管三个地区的文化迥异,但在区域内部都有较高的认同度,这种认同通常是区域治理源自于本土的精神动力。全球化带来不同区域之间的频繁互动,但本土文化通常是本地区面对外来文化冲击时的主导文化。

   区域连结植根于地理和文化因素,在经济连结的指标上则有更直观的表现。冷战结束以来,欧盟、北美和东亚内部的贸易比例都维持在50%以上,远高于同期全球贸易额与全球GDP的比例。当然,三个地区的经济连结由于区域建制的差别也有不同。其中,欧盟在经济上已经实现高度的一体化,域内贸易额超过60%。北美的贸易体系以美国霸权为主导,加拿大和墨西哥对美国有较高的“非对称”的依赖。东亚尽管没有形成单一的自由贸易区,但是,东亚的经济通过东盟、中韩、东盟与中日韩等几个交叉复合的多边自贸区连结在一起,尽管对大国也有依赖,但却保持了相对的平衡。

   其次是区域建制。区域建制是一种超国家的制度设计,其组织形式和机构编制在不同的历史阶段和具体的国际环境中形成,在欧洲、北美和东亚的发展路径各有不同。在欧洲,欧盟已经从一个有限的政策领域内具有极高权能的超国家机构发展成为具有政治权能的政治体系。如下页表中所示,欧盟是目前建制化程度最高的区域组织,机构设置也最为完备。北美大陆的区域建制程度较低,还没有形成具有国际法人资格的区域组织。1994年的北美自由贸易协议(NAFTA)是北美地区唯一的政府间合作机制。“9·11”之后,出于安全考虑,美国、加拿大、墨西哥三国曾于2005年结成“北美安全与繁荣联盟”(SPP),基于SPP的“北美峰会”也一度成为北美的会晤机制,通过提升美国多边和三边规范的共融性保留北美新区域主义的特性。从NAFTA到SPP,再到美国—墨西哥—加拿大协定(USMCA),表明一个以美国为主导的三边共治的区域建制在北美是存在的。东亚区域建制的发展路径与欧洲和北美都不同,是由小国集团带动大国参与。东盟1967年诞生于大国冷战的夹缝中,在冷战结束后逐渐发展成为一个有影响的区域组织。由于东亚大国关系受到历史因素的制约,东亚合作倾向于过程推进而疏于制度建设,“10+3”的“东盟方式”最终成为东亚各国都能接受的合作方式,在事实上确立了东盟在东亚区域治理中的引领作用。

   区域建制是在区域合作机制稳定下来之后自然形成的区域集团的组织机构和人员编制,是区域治理的实体机构。如表中所示,欧盟内部通过欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院、欧洲中央银行等组织机构,形成了一种高度建制化的内部结构。欧盟同时也是全球治理中最具影响力的以区域为单位的国际行为体。虽然东盟的区域建制并没有东亚大国的参与,但东盟通过雅加达总部的秘书处、委员会、东盟议会大会(AIPA)等把东亚主要大国“卷”进来,使东亚区域治理处于一种有序状态。北美三国之间没有高度建制化的组织形式,更多采用政府间主义的合作方式,通过区域自由贸易协定来维系,由于北美三国实力的不平衡,类似于欧盟的基于平等原则的建制方式在北美难以发展。

   最后是区域大国。如表中所示,区域极性反映区域权力状况,区域公共产品的供给能力与方式反映大国的权力属性。由于人口、领土和资源在欧洲、北美和东亚的不均衡分布,区域权力结构就是一组国家(包括大国、中等强国和小国)的非对称排列。如表中所示,欧洲是一种两极或多极模式。二战后,欧洲大国从全球权力秩序退回到欧洲,在法德实现和解后,两国成为推动欧洲一体化的支柱,无论是区域公共产品的供给,还是在区域领导力上,法德都发挥着决定性作用。英国是欧洲一体化的后来者,在1973年加入欧洲经济共同体(EEC)后,成为欧盟重要一极。但是,英国通常是欧盟离心的一极。随着地中海沿岸意大利、西班牙等老牌欧洲大国的衰落和波兰等东欧国家实力的增强,欧盟大国的极性可能发生改变,一个多极和多速的欧盟将是发展趋势。北美的区域治理是以单极大国为主导。二战结束以来,美国霸权促成其治理西半球的帝国模式,这种模式在非对称依赖基础上,主要由获得区域公共权力中心和公共产品供给者身份的区域主导国家构建。美国在周边外交中奉行单边霸权主义,试图通过美洲国家组织(OAS)和美洲自贸区(AFTA)确立西半球霸权的计划长期搁浅。但是,加拿大和墨西哥对美国有高度的非对称依赖,于是在北美就形成了以美国为中心的权力结构。美国霸权是排他性的,2018年重新谈判的美国—墨西哥—加拿大协议确保了美国在北美经济中的主导地位,并对域外国家设置了限制条款。东盟“10+3”框架下,大国在区域建制中的角色与欧盟和北美相比明显不同,中日作为区域大国的极性显著,是东亚区域公共产品的主要供给者,但在区域治理中通常是被动参与而不是主动介入。韩国与印尼是中等强国,也不是区域治理的主导者。东亚国家之间并没有形成类似于欧盟的建制方式,究其原因在于东亚国家移植了发端于欧洲的民族国家原则,但却没有形成类似欧洲的同质化治理,最终形成了基于“身份定位偏好”的东盟“10+3”机制。

   (二)机制分析与比较

   第一,区域协调。区域协调不只是现代国际关系中的重要现象,在欧洲与东亚地区都有比较久远的历史。根据欧美学者的研究,最早的区域协调发生在19世纪的欧洲,通过“诸如发布规范、批准政策、阻止单边行动、确立国家地位、创立国际规制、引入冲突解决机制及强制法令”等来进行。1648年的威斯特伐利亚和会通过国际会议来解决争端,是区域协商的最早开端,1815年的维也纳体系则是欧洲大国之间协调和管理的制度化实践。然而,在俾斯麦之后,欧洲协调并没有解决欧洲大国之间的矛盾,经过一战二战的教训,欧洲人反思和摈弃地缘竞争逻辑,通过区域建制化来“解构国家”(de-nationalization)。不过,区域协调并不是欧洲的专利,植根于东亚本土的“关系主义”也是一种协调方式。国际学界所说的“东亚封贡体系”发生在一种不同政治行为体构成的关系网络中,相关行为体在互动和实践中有身份定位的偏好,儒家义理和道德规范发挥重要作用,被称为“伦理关系主义”(ethical relationalism)。较之欧洲,这种东亚方式更符合伦理,具有关系性和合作性。由“东盟方式”引领东亚区域治理进程既有东亚社会的历史渊源,也是东亚区域国际关系的现实需要。由于美国制度设计的自我优越感和自身资源的先天优势,北美的政治文化中有很强的民主、法治和宪政传统,但却缺少关系性和协调性的处理方式。北美的区域治理现状既是美国单极霸权主导下的全球治理模式在北美的浓缩,也是其美洲霸权受南美国家“反美主义”挑战的结果。

   第二,区域管理。在区域管理上,政府间主义的合作机制最为普遍,具体到欧洲、东亚与北美,既与区域经验有关,也有各自的特殊性。二战后,欧洲区域合作与管理的实践以1951年的“欧洲煤钢共同体”(ECSC)为开端,在差不多50年的时间里,通过《罗马条约》、《马斯特里赫特条约》和《里斯本条约》等一系列法律文件,确定了欧盟运行的规则与制度,并通过内设机构和各种专门委员会,形成了联邦主义的区域治理体系。与欧盟通过法律条约的制度化演进方式相比,东亚的区域治理在宪法机制上是明显欠缺的。尽管《东盟宪章》具有共同体的法律效力,但对东亚大国明显缺乏约束力。东亚区域治理更多是通过“政府间主义”合作机制在协调中推进,对大国的管理依赖于柔性的外部平衡,依靠组织机构和会议机制构成的协商和交流体系等“软性规制”来运作,这些规制带有弱制度、协商性的柔性特征。北美的区域管理与欧洲和东亚都不同,有很强的自治性。北美自由贸易协定为北美自然资源和社会资源的自由流动做出了制度安排,但三国政府间合作水平并不高,这是由北美三国“小政府、大社会”的结构决定的,也与北美三国联邦制国家治理结构和发达的地方法律体系有关。北美社会通过自然连结和自我治理,已经形成了一种高度法制化、社会化的治理网络。

   第三,区域监测。欧盟的区域监测一直保持着较高水平,相关学者、专家通过多个指标对涉及政治、经济、能源和周边外交等不同领域的治理进行监测,不同的专业委员定期出版评估报告。欧洲议会也是欧洲治理最重要的辩论和监督场所。随着信息技术的不断更新,欧盟监测的即时性越来越强,如英国“脱欧”对公共卫生体系影响的监测。北美并没有专门的区域监测机构,三国贸易部长和相关代表通过“北美贸易委员会”的定期会议来反馈和解决相关问题。研究北美区域治理的学者认为,比起依据繁琐会议议程设立的众多委员会,政府根据需要临时召集的工作组往往更有效率,适度的制度结构在工作人员有限时往往更为有用。当然,北美有发达的非政府组织、评估机构和社会智库对北美三国的劳工政策、跨国移民、卫生健康和环境标准等进行监督。东亚目前还没有形成类似欧盟统计局那样的高度科学化的监测机构,但“知识东亚”有更为久远的历史积淀。东亚思想库既是“知识东亚”的创造机构,也是区域治理的评估机构。从“亚洲价值观”的讨论到东亚共同体的倡议,第二轨道的“东亚思想库”逐渐形成。除了东盟及其附属机构,现有的智库还有亚洲开发银行(ADB)成立的“亚洲区域一体化中心”(ARIC)和东亚学者为主体的“东亚思想库网络”(NEAT),前者侧重于经济研究,通过相关数据对东亚区域一体化相关指标进行检测、统计和反馈,后者是一个倡导“东亚经济共同体”的学术交流平台,已设立近50个工作组,定期向东盟“10+3”领导人会议提交咨询报告。

  

   结论

  

   通过上述三个案例的分析可以发现,不同的区域治理在历史演化和表现形式上各有特点,既有共性也有特殊性。首先,从三个基本变量的表现来看,不同的区域建制是从不同区域世界的地理、历史和社会中演化而来,不同的建制适应于不同的区域区域大国是区域治理中的关键角色,拥有区域霸权并不等于具备权威性和领导力;区域连结反映区域治理的水平,对区域和平与安全有正向意义,高密度的区域连结会强化国际关系的区域化趋势;区域连结与区域建制化水平并非有必然联系,也不一定会带来国际制度的内化(internalization),英国“脱欧”即是一个典型的例子。其次,从历史演进的路径来看,权力结构在区域治理中是稳固的。自19世纪以来,欧洲、北美和东亚的权力结构和大国极性并未发生根本变化,区域建制处于不断的调整和优化中,区域连结由于物质性和技术性力量的增强而不断强化。再次,从运作机制来看,不同的治理机制在不同区域有不同的表现。欧盟通过刚性制度形成了介于政府间主义和联邦主义之间的管理机制,东盟坚持柔性的多边协调,通过对大国进行社会化来维系东亚的区域治理进程,北美治理则是单边霸权与三边协调的结合,尽管是“弱制度主义”的,但北美连结却有极强的社会化特征。最后,从区域治理的多样性来看,尽管欧盟治理依然有样板意义,但北美和东亚的治理也有各自的独特性,从独特性中可以抽象出有价值的区域经验,有利于区域治理经验的互补。

   总体而言,区域治理正在改变和重塑去殖民地化以来的全球治理结构,并在区域治理的外溢和区域间的合作中推动全球治理,原本以国家为单位的世界秩序在“全球治理失灵”时多了一种区域路径的选择,全球治理的结构变得丰富起来。区域治理不单是区域性的问题,与全球的、国家的、民族的、个体的等诸多层面的政治、经济和社会等领域有着千丝万缕的联系,其进程和成效既受旧有因素的掣肘,也受诸多变量的影响。因此,区域治理研究中依然有很多亟待开拓的新领域。作为学科工具,区域治理研究还需要对不同区域的社会实践进行进一步观察、阐释和比较,相关研究也需要在全球、区域与国别研究的交叉中推进,本文的研究只是一次初步的尝试。

  

   来源:《中国社会科学》2019年7期(P186-203)

  

  

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