2020年全面建成小康社会是党的十八大首次明确提出的重大战略目标，是新一届中央领导集体继邓小平同志在20世纪70年代末80年代初提出“小康社会”战略构想和党的十六大提出“全面建设小康社会”之后向全国人民做出的庄严承诺。梳理各项制约因素，整体脱贫是兑现这一承诺的关键。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出了“精准扶贫”的思想，并逐渐形成了精准化、分批分类、精神脱贫三大理念，成为新时期贫困治理工作的指南。[1]2015年6月18日，习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会时强调：“‘十三五’时期是我们确定的全面建成小康社会的时间节点，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是贫困地区。”甘肃省是西北地区下辖12个地级市、2个自治州、86个县（区）的贫困大省，其贫困发生率高居全国第二位，仅次于西藏。截至2014年年底，甘肃全省2591万人，其中城镇人口1080万人，农村人口1511万人。根据甘肃省扶贫办2015年年初对全省扶贫对象的建档立卡统计，全省有58个片区特困县、17个插花型贫困县，共有6220个贫困村129万贫困户552万贫困人口。
甘肃省委省政府历来高度重视扶贫工作。2012年2月10日，甘肃省委出台《关于在全省开展“联村联户、为民富民”行动的意见》（甘发[2012]4号），在全省开展了以“单位联系贫困村、干部联系特困户”为主要内容的双联行动。双联行动将省、市（州）、县（市、区）、乡（镇）四级党政机构及其干部的力量调动起来，以贫困村和特困户为联系对象，旨在全面推动全省农村地区经济、政治、文化、社会、生态和党的建设的全面发展。2013年9月17日，甘肃省委省政府出台《关于深入实施“1236”扶贫攻坚行动的意见》（甘发[2013]13号），提出“一个核心”、“两个不愁”、“三个保障”和“六大突破”，即，紧扣持续增加收入这一核心，做到不愁吃、不愁穿，落实义务教育、基本医疗和住房三个保障，在基础设施建设、富民产业培育、易地扶贫搬迁、金融资金支持、公共服务保障、能力素质提升等6个方面取得突破。2015年6月8日，甘肃省委省政府出台《关于扎实推进精准扶贫工作的意见》（甘发[2015]9号，以下简称“9号文件”），以对象、目标、内容、方式、考评、保障“六个精准”为核心，将精准扶贫、精准脱贫工作提升为全省各级各部门工作的重中之重。同日，根据9号文件精神，甘肃省委办公厅、省政府办公厅转发了省水利厅等省级部门的17份配套文件，形成了精准扶贫“1+17”方案，在饮水安全、贫困村动力电覆盖、交通、农村危房改造、易地搬迁、生态环境、富民产业培育、电商、教育、卫生、贫困乡村文化场所建设、社会救助、小额信贷、劳动力培训、干部人才支持、贫困村驻村帮扶、党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核等17个方面进行了周密的部署。
从2012年年初开展的双联行动到2015年6月正式拉开帷幕的精准扶贫工作不难看出，甘肃省的扶贫工作已经超越了一般意义上的扶贫范畴，它以精准扶贫为龙头，以精准脱贫为目标，全面深入地开展了地方治理。这种站位对于贫困发生率高居全国第二位的甘肃省在“十三五”期末与全国人民一道全面建成小康社会来说，具有非常重要的战略和现实意义。
早在1994年国家“八七扶贫攻坚计划”推进之初，国务院就认识到扶贫攻坚是一项系统工程，需要坚持“统一领导、分级负责、以省为主”的原则，在财政金融、农林水利、工业商业、科教文卫等各方面统筹协调。[2]因此，将扶贫工作与地方治理工作结合起来有其历史传统。当前，全国精准扶贫工作进入了深化细化推进期。[3]在这一背景下，甘肃省制订了精准扶贫“1+17”方案，扶贫开发、美丽乡村建设、农业现代化、城乡一体化、生态文明建设、农村基层组织建设等地方治理课题被系统地组织起来。笔者从如下几个方面结合地方治理的各项要素来介绍甘肃省精准扶贫的基本做法。
（一）职责
目前，甘肃省委省政府的中心工作是与全国人民一道，到2020年全面建成小康社会。对比全面建成小康社会的监测指标，甘肃当前面临的最大难题是贫困问题。为了解决贫困难题，甘肃省委省政府近年来开展了卓有成效的扶贫攻坚工作，如双联行动、“1236”扶贫攻坚行动和精准扶贫。在多年的探索中，精准扶贫越来越成为一条深孚众望的战略举措。在精准扶贫过程中，省委省政府调动了全省各级各部门的力量，以扶贫工作为切入点，把地方治理的各个议题带动了起来。仔细研读精准扶贫“1+17”方案发现，省级职能部门在相应的工作分工中发挥着牵头抓总的作用，为各自领域设置了目标任务、主要措施、责任分工、完成时限和检查验收等内容；与省级各职能部门对口的市级职能部门起着承上启下和传导压力的中转作用；县级职能部门和乡镇是执行单位，在县级党委政府的统一领导下，按省市要求具体承接和落实上级对口部门规划的各项扶贫任务。值得提到的是，省、市、县扶贫办在与同级职能部门的协作中扮演着协调者和配合者的双重角色。精准扶贫任务在省级职能部门进行了第一次分解，下达到地级市后先在市级党委政府进行集结，再被重新分解给市级各职能部门，分解后的这些任务被继续下达给县级党委政府并在县级层面再次被集结，随之县级党委政府又根据本县（区）的具体情况将各项工作分解给了县级职能部门和乡镇。精准扶贫的任务集结与分解带有典型的条块特征。以饮水安全扶贫方案为例，省级层面以省水利厅和省扶贫办为牵头单位，省发改、财政、卫计、环保等部门为配合单位；地级市和县（区）也建立了类似的分工协作体系；同时，这些任务作为一个整体最终分配给了乡镇党委政府。
（二）融资
扶贫资金的筹措在精准扶贫的各项工作中占有重要地位。在专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局中，扶贫资金的来源是多元的，县级以上财政都有相应的投入，行业部门双联资金、社会资本和群众投工投劳也是常常用到的筹资渠道。上述17个配套方案大多是以项目的形式来展开的，这些组成精准扶贫的各级各类项目使用了不同的融资渠道。因数据不详，研究者较难知晓每个项目所需和所用的中央、省、市、县级财政扶贫资金的数额和比重。它们大体上有如下特征：第一，上级专项资金大多要求下级进行财政配套，且公益性强和受益面积广的项目上级财政的资金比重相对大一些，而公益性弱和受益面积小的项目则资金来源较为灵活，或由地方配套多一些，或由社会资本和群众投工投劳来补足。融资分摊的制度设计是各级机构参与地方治理的制度保障。例如，在对贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核中，各行业部门财政投入中用于贫困村和贫困户的比例是一项重要的考核指标，这一支出导向确保了分摊要求的落实。第二，从上级部门申请来的资金到县级层面后被整合起来使用是几乎每个项目的通行做法。由于信息不对称机制的存在，上级专项转移支付的决策者并不能精准地预知某个项目所需资金的额度和使用方向，而地方最了解当地的实际需求，因而从各个口子申请到的资金被打捆起来相对集中地投放于某个或某些特定的贫困村和贫困户，将有利于提高资金的使用效率。
（三）执行
在绝大多数项目中，相关文件都明确要求县级党委政府是责任主体。以县级党委政府的名义承接了上级布置的这些项目后，再将各项任务分解给各个职能部门，乡镇无一例外地是最为重要的执行单位。对于基础设施来说，规划、建设、管理和养护是个完整的流程，例如，贫困村饮水安全改造、动力电覆盖、通村道路、易地扶贫搬迁、贫困乡村文化场所建设项目都提到要科学制订方案，坚持规划引导，都将建设和管理任务落实到相关主体；一些项目如饮水安全改造、通村道路还特别提到了管护问题。系统地安排基础设施扶贫的各项流程是对过去普遍存在的农村公共品“无效供给过多、有效供给不足”，“重建设、轻管养”等问题的纠错。针对不同的项目，各级部门大多制定了相关规定、标准和制度，落实这些规定、标准和制度是县级职能部门的重要职责。对于社会事业发展而言，从硬件建设和软件建设两个方面着力推进城乡社会事业均衡发展是县级职能部门执行上级部门决策的努力方向。在教育扶贫项目中，全面“改薄”是推动义务教育均等化的重要手段，也是贫困地区农村学校硬件建设的一个政策利好；学前教育和职业教育的硬件和软件投入体现了城乡教育事业均衡发展的原则。在卫生扶贫项目中，硬件建设主要体现在改善贫困地区医疗卫生条件和重点专科建设水平上；软件建设一方面是提高乡村医生培养培训力度和待遇水平，另一方面是提高新农合住院报销比例和大病保险报销比例。在金融帮扶和能力提升方面，精准扶贫方案体现了“以城带乡、以工促农”的思路，金融资源和培训资源有意识地向贫困农村地区倾斜。
（四）监督
对精准扶贫工作的监督有两种方式：一是过程监督，主要是设立专业技术机构进行质量控制；二是结果监督，主要是指自上而下的检查验收。过程监督有的带有很强的专业性，例如针对饮水安全工程，相关部门设立了县级标准化水质监测中心或水质化验实验室以确保水质达标，而危房改造项目则要求乡镇建设管理人员对农房设计、地基基础、抗震措施和关键主体结构进行现场指导和检查；有的带有很强的制度性，例如交通扶贫项目提出要建立健全基本建设程序监督、招投标市场监管、工程质量和安全监督、工程质量终身责任追究制度和质量保证体系。结果监督则采取的是县级机构全面验收、市级机构重点验收和省级机构随机抽查相结合的方式，而这三种检查验收方式均是由项目牵头部门联合其他职能部门一起进行的，包括工程质量验收、预算执行审计、绩效评价和督查考核等。对于检查验收的结果，多数项目提出要采取“胡萝卜”加“大棒”的方法，即，通过检查验收的项目在下年度的资金安排上会得到适当的倾斜，而未通过检查验收的项目则由相关部门启动问责程序，限期整改和停拨补助款项。除了政府系统的监督之外，贫困村驻村工作队、双联干部、群众监督也是一些重要的监督渠道。有关精准扶贫工作的各种监督压力都汇集到县级党政领导班子。考核是最为有力的指挥棒。这条指挥棒包括主要目标、基本保障、产业培育、相关工作和党的建设等5大类18项指标，这些指标涵盖了17个精准扶贫方案的每个方面，是地方治理的重要内容。县级党政领导班子承受的这些压力会通过责任分解的方式分解给县级牵头部门和配合部门。党政系统内的督查考核最终成为精准扶贫监督的一个有力武器。
在精准扶贫“1+17”方案提出之前，甘肃省先后在全省范围内推行过两次重大的扶贫行动，即2012年2月开始的“联村联户、为民富民”行动和2013年9月开始的“1236”扶贫攻坚行动。这两次扶贫行动与精准扶贫方案的比较值得讨论。
（一）如何看待这三次方案中的精准因素
精准扶贫的亮点在于特别强调扶贫工作的精准性，但并不因此就否定前两次方案中的精准因素。其实，前两次方案也蕴含着精准的设想。以精准扶贫方案的“六个精准”为对照物，双联行动和“1236”扶贫攻坚行动都曾涉及。
资料来源：《关于在全省开展“联村联户、为民富民”行动的意见》（甘发[2012]4号）；《关于深入实施“1236”扶贫攻坚行动的意见》（甘发[2013]13号）；《关于扎实推进精准扶贫工作的意见》（甘发[2015]9号）。
从比较的视角来看，这三次扶贫方案都是围绕扶贫对象开展乡村治理工作，都是新时期破解“三农”问题的系统思维，均考虑到了基础设施、产业和民生保障等方面。不同之处在于，“精准扶贫”更加强调“精准”，从而让方案变得更具针对性和可操作性。
（二）如何看待这三次方案中的任务因素
自2012年以来，扶贫工作越来越成为甘肃省委省政府的重点任务，领导讲话和正式文件都特别强调这个工作的重要性，在日常工作安排和干部考核中，扶贫工作的重要性日益凸显。然而，即使扶贫工作成为文件和正式讲话中的“重中之重”，但各地抓发展的劲头一点都没有放松。这看起来有些矛盾，因为发展的任务和扶贫的任务并不必然相同。巧妙的是，甘肃省的精准扶贫工作是将地方发展的各项目标嵌套在地方发展的各项工作之中的，如果说这一点在双联行动中只是有所展现，在“1236”扶贫攻坚行动中只是有所展开，在精准扶贫方案中则显露无遗了。
（三）如何看待这三次方案中的干部因素
在这三次方案中，干部因素都不曾忽视。双联行动要求省级以下各级部门单位均要联系贫困村，这些部门单位中除教师、医务人员和企业职工之外的所有干部都要联系特困户；在“1236”扶贫攻坚行动中，“逢提必下”机制、村干部优化和人才保障机制、“减贫摘帽”激励机制和监督考核机制考虑到了干部在扶贫工作中的激励与约束；精准扶贫方案中的考评精准和保障精准均强调的是干部在精准扶贫中的作用。这三次方案都是省委省政府发起的，旨在调动各级各部门干部参与扶贫工作的积极性，在一定程度上形成了干部的行动取向。然而，将干部因素纳入扶贫方案的做法在不同的干部群体中意见不一，有的干部认为这是一次重要的锻炼机会，而有的干部则看作是形式主义。事实上，这三次扶贫方案中包含的干部群体并不相同，双联行动涵盖了几乎所有的机关干部；“1236”扶贫攻坚行动动员的主要是那些有晋升前景而没有基层工作经验的干部；精准扶贫方案纳入的干部群体则既有存量又有增量，存量干部是指任职干部特别是主要领导干部，增量干部是以扶贫为主要使命的挂职干部。在这三个方案中，各相关干部群体的资源动员能力是不一样的，因而其在扶贫工作中所起的作用大小各不相同。
尽管不同层级的党政干部对“精准扶贫”战略重要性的理解不尽一致，但它作为一项政治任务显然已经成为深入推进地方治理尤其是乡村治理的指挥棒，各级党委政府在思想和行动上达到了高度的统一。甘肃省精准扶贫“1+17”方案的工作思路给研究现阶段西部贫困地区的地方治理提供了一种全新的视角：一方面，这套方案对地方治理起到了治理逻辑再现的作用，为地方各级党政机构之间的分工与合作建立了一套严密的工作体系；另一方面，这套方案对地方干部的行为起到了激励与约束并举的作用，尤其是激发了他们分工与合作的潜能，这种合力的形成对地方治理中干部能动性的发挥起到了正确的引导作用。
在地方治理过程中，一方面，地方党政机构的运行机制和地方干部行为决定着地方治理的效果；另一方面，地方治理的目标反过来又影响甚至重塑了地方党政机构的运行机制和地方干部行为。也就是说，地方党政机构和地方干部服务于地方治理的目标，而地方治理的目标又取决于上下级决策部门对全局和局部形势的判断。前已述及，整体脱贫是当前甘肃地方治理的重要目标。由于地域差异的存在，各地精准扶贫的做法并不要求千篇一律。[4]
甘肃省精准扶贫的做法体现在“六个精准”上，包括对象、目标、内容、方式、考评、保障精准。为了落实这“六个精准”的要求，“9号文件”一共附加了17个配套方案，这些配套方案对地方治理中的党政机构运行和地方干部行为进行了提纲挈领的规范。这17个配套方案至少从4个方面展现了地方治理的逻辑：一是搭建了各级党政机关进行双向交流的平台；二是扮演了同级党政部门协调配合的介质；三是塑造了衡量地方干部政绩的标尺；四是提供了政府与非政府主体合作的载体。
从上述分析来看，精准扶贫工作较为显著地体现了单一制条件下地方治理的特征。这种特征既展现了纵向的党政机构之间的关系，又反映了同级部门之间的协调联动，还促进了各级干部能动性的发挥。对于省市县三级党政机构来说，目标是共同的，都是为了精准扶贫和整体脱贫，但各自扮演的角色是不一样的。省级党政机构主要负责“规划编制、政策制定、资源整合、成效验收”；市级党政机构主要负责“指导协调、督促落实、初步评价”；县级党政机构负责“主体责任落实”。对于处于同级党政机构的不同部门来说，它们分别承担着被分解的职责，需要做到“上下衔接、左右联动、加大倾斜、合力推进”。对于各级干部而言，“领导责任到位、联系指导到位、驻村帮扶到位”，各级四大班子的领导和部门负责人都在其中扮演着十分重要的角色。从各单位选派驻村的干部也是能动的实践者。因此，从制度设计和制度执行的情况来看，精准扶贫是对地方治理结构的一次程序再现和流程再造。
参考文献：
[1]唐任伍. 习近平精准扶贫思想阐释[J]. 人民论坛，2015（10）：28-30.
[2]李鹏. 扶贫开发是一项重大的战略任务[J]. 求是，1994（10）：6-9.
[3]张琦. 通过精准扶贫完成扶贫脱贫任务[J]. 中国党政干部论坛，2015（12）：24-27.
[4]贺东航,牛宗岭. 精准扶贫成效的区域比较研究[J]. 中共福建省委党校学报，2015（11）：58-65.
注：
基金项目—中央编译局社科重点项目“基于财政分权理论的分权化治理问题研究”（13A02）；国家社科基金一般项目“城乡发展一体化视野下市管县体制与省直管县（市）体制的比较研究”（14BGL111）。
