当今新加坡辉煌的治理成就令世人惊叹,然而在1965年,当新加坡被驱逐出马来西亚联邦,被迫独立建国时,新加坡经济还是相当落后的,人均GDP不足320美元。而到了2012年,在国际货币基金组织公布的世界各国人均GDP排名中,新加坡以人均49922美元超过了美国。除了巨大的经济发展成就之外,如今的新加坡也是全球公认的法治严明、社会和谐、文明优雅的现代国家治理典范。新加坡成功有效的国家治理经验,值得现代化转型之中的中国加以借鉴。
规模小、效率高、执行能力强的高效政府,是新加坡国家治理能力中执行力的保障
从现代化进程中国家治理的视角来看,在全球竞争的现代化进程中,促进一个国家发展和有效治理的因素必定是多种多样的。新加坡国家治理的秘诀,从制度性因素来说,主要有以下几点:
强而有力的执政党。新加坡人民行动党自1954年成立、1959年执政以来,一直是主导新加坡国家治理和现代化进程的执政党,这是一个具有极高现代治理能力、发展意识的执政党。李光耀领导下的人民行动党,更是表现出超强的组织能力和治理能力。但人民行动党历来注重党员质量,从不公开党员数量,据有关研究,党员数量不会超过2万,只占新加坡500万人口的0.4%。
小而廉洁的政府。新加坡政府严格说来只有“一个半”层级,即“一个中央政府”加上“半个人民协会”。新加坡政府除总理公署外,只有14个政府部门。总理和各个部长都可以直接面对社区和民众。人民协会是新加坡政府成立和主导的半政府性社会组织,是政府联系和沟通民众的主要制度渠道。新加坡拥有一个规模小、效率高、执行能力强的高效政府,是其国家治理能力中执行力的保障。
制度化的政府与民众沟通机制。新加坡政府制订一系列制度规定,强制性保证执政党和政府人员如何做到与民众沟通的日常化、制度化。这主要体现在人民协会的沟通功能和议员接待选民日的制度实践中。制度化、顺畅的沟通渠道和制度机制,保证了执政党及其政府与日益强大的市民社会之间的及时有效沟通和协调。这也是人民行动党长期执政、保持民意支持的根本制度保障。
对法治规则的高度认同。新加坡在执政党的强力推动下,从“严刑峻法”做起,一步一步扎实推进法治国家与法治社会的进程,从而在全社会树立起对宪法和司法的崇高权威和威信。包括执政者在内的全体公民对法治规则的高度认可与遵守,尤其是执政党和政府对法治的真心认同和尊重,使新加坡成为全球法治程度最高的国家和地区之一。
半政府性质的人民协会,起到了将国家与社会紧紧联系在一起的纽带作用
现代化的治理,需要政府与民众的有效沟通和协调,新加坡的基层社会治理,主要依靠两大制度:人民协会和人民行动党的基层党组织。
人民协会在沟通政府与民众、巩固政府执政基础上起着关键作用。人民协会组建于1960年,是一个由政府主导建立的覆盖全国各个社区的组织,它的主要职能在于从上到下将政府的资源分配到各个社区的公共设施和民众手中,并从下至上将各个社区民众的意见反馈给政府,管理和协调所有的基层组织体系和日常运作。
人民协会下属三种类型的组织:第一是居民委员会或邻里委员会,主要负责了解民众生活的日常情况,协助国会议员和公民咨询委员会推行和促进整个选区的福利设施；第二是社会发展理事会或民众联络所,它的主要职责是给公众提供方便、低廉的各种公共服务或社会福利,其所提供的服务大到孩子教育、老年服务,小到娱乐健身、各种才艺辅导班,可谓无所不包、应有尽有；第三是公民咨询委员会,它是自上而下传达政府政策,以及自下而上反映民意的组织渠道,是新加坡基层社会治理体系中的核心组织。
人民协会虽然由政府主导建立,但它最多只能算是一个半政府性质的组织。人民协会的领导者由所在选区的人民行动党的国会议员担任,但是他并不会干涉人民协会的日常工作。一般而言,人民协会的日常工作是由退休的政府官员、社工、各种NGO组织来具体负责。据我们考察,人民协会在新加坡的运转非常顺畅,它既向各个社区的民众提供了高福利,又向政府传达了各个社区的民意,将国家与社会紧紧联系在一起,对于社会稳定功不可没。
人民行动党的基层组织也是联系人民和选民的制度化组织体系,人民行动党的国会议员一般都会身兼他所在选区的党支部主席,他们每周都会提前告知时间、地点,在社区内定期接待民众,这已经成为人民行动党一项固定不变的制度化规定。同时,人民行动党还规定现任本党的国会议员必须在就任的两年内遍访自己选区的所有住户,搜集他们的意见,解决他们的困难,这就为许多不便出门的老、弱、病、残人士提供了表达意见的机会。
官员、议员的官位利益,与是否密切联系群众高度相关,使之不可能“走过场”“装样子”
新加坡官员或议员的“密切联系群众”的制度化机制,同样也公开透明、精细到位,切实保证了新加坡执政党及时准确地了解民意,及时高效地服务民众。这是自1959年执政以来,人民行动党长期执政、人民行动党政府高效廉洁的基础性保障。人民行动党及其政府,制订了一系列制度性规定,确保执政党高官和执政党议员“扎扎实实”地“密切联系群众”:
首先,人民行动党议员必须接受选区选民五年一次的“检验”
新加坡的政体实行的是议会民主制,政府由国会中多数党组阁,政府总理及部长由多数党议员出任。自新加坡建政以来,人民行动党一直就是执政党。但人民行动党执政的合法性却来自一人一票的国会选举。
在2011年5月的国会大选中,执政党只有在27个选区中(12个单选区,15个集选区),在87个国会议员席位的争夺中,赢得过半数或绝对多数,人民行动党才可继续执政。而在每一个选区中,都有反对党组成的竞选团队和人民行动党进行激烈竞争。人民行动党只有精心挑选精明能干且能密切联系选区民众的本党候选人,方有可能赢得胜选。所以,人民行动党的议员要想获得连任,特别是部长议员要想继续担任阁员,就必须时时刻刻保持和自己所在选区人民群众的“血肉联系”,这样才可通过五年一次的“大选检验”。
然而,就是在人民行动党保持高度警觉、勤勤恳恳服务民众的情况下,在2011年5月的大选中,以外交部长杨荣文为首的人民行动党5人集选团队,在自以为势在必得的阿裕尼集选区,完全输给了工人党团队。因为选民的这一“最终检验”,不仅让内阁大员杨荣文失去了国会议员的资格,也连带地失去了继续担任外长的资格,只好退休回家。
其次,人民行动党议员必须定期到选区深入联系民众
除了五年一次国会大选的最终检验以外,当选的国会议员,不论是执政党的议员,还是反对党的议员,都必须定期地到各自的选区去深入地联系民众、服务民众。这些行动当然不是“走过场”、更不可能是“装样子”,因为日常生活中联系群众的“紧密程度”,最终决定着大选投票的取向,决定着官员或议员的“官位”和“利益”。人民行动党自1959年执政以来,形成了一系列“雷打不动”的刚性制度,即执政党议员必须遵守的“密切联系群众”的制度规定:第一,议员必须每周一次到选区接待选民,了解情况并解决问题。时间一般在业余时间或晚上,每个议员接访的具体时间可以自己来定,由这一选区的本党基层支部来协助完成。议员在一个简单的桌子前,一个接着一个地耐心接待民众,针对入学、就业、看病、住房等各种各样的问题,议员是有问必答,能当场解决的问题,就当场解决,不能解决的问题,登记下来提交有关政府部门解决,议员接待访民的场所被形象地称为“民事诊所”。这一制度,连总理也不能例外,李显龙总理也必须在自己的选区——德义区,每周三晚上(除了国事活动)接待选民并提供帮助,一年接待人数以千计。一般接待前会有广告单通知民众,接待只有开始时间,直到接待完最后一个访民,才能结束。第二,议员候选人或当选议员必须逐户走访选民,广泛了解民众生活实际。遍访居民,是执政党国会议员制度上规定的当然义务。在大选提名后、正式投票前,议员候选人必须逐户遍访选民,相互熟悉并了解情况。新当选议员每年必须进行一次逐门逐户访问,民众意见可以通过国会议员直接到达国会和内阁。现任国会议员必须在两年内遍访自己选区的选民,访问次数由议员决定。一般在周日晚上走访,逐户敲门,向选民说明来意,有问题就记录下来,无问题递张名片、说声谢谢就离开。如果选民不在家,就留下一张印有中英等四种文字的小贴纸,告知居民,议员已来过,如需帮助,请在每个星期议员接见选民日前来会谈。
总之,通过以上主要的制度机制,新加坡执政党议员及官员的“联系群众”情况如何,其最终的监督评价权、奖励惩处权是要落在“人民群众”的手上。每一个作为选民的民众,能够在每周一见的议员接访活动中,在接访意见的反馈实施效果中,在经常可见的逐户遍访活动中,最有发言权地切身体会到议员的“联系群众状况”,也能最终决定一个议员或官员的“升迁去留”。制度化的“密切联系群众”的机制,使新加坡政府与民众,上下通畅、沟通及时,也是人民行动党能够保持长期执政的基础性制度。
新加坡既有维护社会公序良俗的鞭刑,也有一套严密的预防、惩治腐败贪污的法律制度,而且领导人的以身作则也起到了最好的示范作用
在“透明国际”公布的全球清廉指数排行榜中,新加坡多年来都是世界前五,亚洲第一。新加坡清廉指数如此之高主要得益于其严格、周密的腐败控制机制,而这也足以保证国家公务员、国会议员、人民委员会工作人员等相关人员的清正廉洁。
首先,新加坡拥有详细、严厉的反贪腐法律,且这些法律的适用范围非常广泛,不仅仅局限于公务员,如新加坡1960年颁布的《防止贪污法》对报酬(贿金)未作最低金额的规定。就是说,在一定的情况下,给予或接受1元钱,都可以算作行贿或受贿。行贿受贿10元就要坐牢,就可能失去数十万元的退休金。其次,新加坡拥有可以说是全球权力最大的反贪机构——“贪污调查局”。按照规定,反贪机构只对总理(或总统)负责,不受任何人管辖或干涉,并且拥有着独立、完整、秘密的调查权,具体包括:逮捕权(即使无逮捕证也可逮捕与犯罪有关的任何人)、调查权(在执行重大任务时还有特别调查权)、搜查权(在必要时可依靠武力进行搜查)、获取财产情报的权力(属于相关人及其配偶、子女的一切动产和不动产)、不明财产调查权(不能令人满意地说明其来源或合法所得,即被推定为犯罪所得)。第三,新加坡特别注重规范国家相关工作人员的行为,其中有许多严苛的规定,比如不许接受公众的礼物、迫不得已接受礼物需要报告并上交、必须实时记录自己活动过程以备核查等。还有新加坡制订了非常严格的财产申报规定,公务员在被录用、调动和升迁以及每年年终都要申报自己的财产,不能有丝毫马虎或不清楚之处,以备随时审核或查用。
同时,新加坡国家治理中高度严明的法治化程度,也是新加坡政府廉洁和社会清明的根本原因和社会基础,这主要体现在全社会对完善规则的追求以及对法治的推崇上。众所周知,新加坡既有维护社会公序良俗的鞭刑,也有一套严密的预防、惩治腐败贪污的法律制度。除此之外,在土地补偿、拆迁安置、城市规划、公共卫生等几乎所有领域,新加坡可以说都是立法先行、依法而行,是一个高度法治化的现代治理体系。
此外,新加坡法治社会的形成,还要归功于新加坡第一代领导集体的不懈努力。在以李光耀为代表的新加坡第一代领导集体中,许多人都有着在西方研习法律和从业律师的经历。当人民行动党执政后,李光耀等领导人始终抱有坚定的法治理念,同时凭借团结和强势的执政党及其政权,一直持续不断地坚决推进法治国家的建立与法治体系的完善。
例如,新加坡的许多领导人都能以身作则,严格遵守法律制度。众所周知,李光耀经常起诉国内或西方媒体侵犯自己的名誉或权利。通常来说,贵为一国总理,只要稍微动用手中的公共权力,无论大事小事都可能悄然“摆平”,根本不需要劳师动众、不厌烦地走法律程序,但是李光耀没有这样做,而是坚定地维护宪法和法律的权威,严格按照司法程序,用诉讼打官司来解决问题。这在一定程度上也为新加坡民众做出了遵守法治规则的最高示范。
作者：中国社会科学院政治学研究所研究员 周少来
