在2020年联合国大会一般性辩论中，习近平主席承诺中国将于2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和的宏伟目标。与此同时，中国高度重视采用碳排放交易等市场机制来推进经济体系的低碳转型，如2021年初，中国已全面推进国家碳市场第一履约期的启动。碳中和目标的提出，意味着未来每排放1吨温室气体就需要相同数量的抵消数额，以碳捕获与封存（Carbon Capture and Sequestration，下文简称CCS）为代表的负排放技术，未来需要服务于中国经济体系的低碳转型，而全国碳市场的制度建设和配套规则应为CCS技术的融入提供重要衔接。在这方面，中国立法仍处于初步探索阶段，与此同时，欧美国家始终在推动CCS技术纳入碳市场的立法进程，并在实践层面进行了一系列值得借鉴的制度设计。在碳达峰与碳中和目标的约束下，中国未来也需要将CCS这样的负排放技术通过法律途径纳入碳市场建设当中，对于中国来说，相关立法经验具有重要的借鉴意义。
一、碳捕获与封存技术减排规则出台的历史背景
碳捕获与封存技术是一种将二氧化碳从各类大型工业排放源中进行分离，并经过一系列捕集、压缩程序装入密封设施，再运输到特定地点,注入地下或海底进行封存，并以此实现被捕集的二氧化碳与大气长期分离的技术手段。1989年，美国麻省理工学院首次发起了CCS技术项目，标志着该技术正式在学术领域诞生。随着全球气候变暖问题日益严峻，特别是政府间气候变化专门委员会发布控制温升1.5℃报告之后，国际能源署等国际组织及一些发达国家相继将目光集中在CCS技术的发展上。各方从二氧化碳等气体用于石油开采的驱油技术工程实践中得到启发：如果能够将火力发电厂、工业企业在化石燃料燃烧过程中产生的二氧化碳永久封存，便能在短时间内大量减少排放。一般来讲，无论是对需要承担历史排放责任的发达国家，还是对正在经历经济高速增长和排放量激增的新兴发展中国家来说，将整个CCS技术体系引入工业排放部门都将显著提高经营成本。根据全球碳捕集与封存研究院（GCCSI）的统计数据，截至2019年1月，在43个大型CCS项目中，共有22个项目处于建设或运行阶段，综合捕集能力约为3 700万吨，其中正在运行的17个大规模项目已向地下地质层注入约2.2亿吨二氧化碳，而北美地区对CCS技术的应用发挥了引领作用。但整体而言，CCS技术发展进度仍然比较缓慢，究其原因，除上述因CCS技术推高了经营成本以外，目前全球范围的碳价也无法支撑CCS技术的大规模商业化应用。在此背景下，不少国家都在CCS技术的基础上提出了碳捕获、利用与封存（Carbon Capture Utilization and Storage，简称CCUS）的概念，即通过增加捕获二氧化碳的利用环节（如利用二氧化碳驱油或作为化工原料生产饮料等产品）获得一定的经济效益，来抵消CCS项目的应用成本。但也有一些环保主义者提出了批评意见，他们认为基于商业利益的二氧化碳利用并没有起到永久的清除效果，因为无论是用于驱油还是作为工业原料用途的气体，都会在使用完毕后通过某种途径再次泄露到大气环境中，从而不能起到真正的碳封存效果。
二、中国碳捕获与封存纳入碳市场的必要性与存在问题分析
习近平主席指出，中国要将碳达峰、碳中和目标的实现融入中国生态文明建设的全过程中。一方面，中国面临着碳减排和能源需求增长的现实压力，急需为控排行业引入CCS这样具有负排放效果的技术；另一方面，在实现双碳目标的法治保障层面，中国目前尚缺乏对于碳减排和低碳经济转型的体系化法律制度建设。
2.1CCS融入碳市场的必要性
随着2000年之后的经济高速增长，根据2020年联合国环境规划署最新发布的《排放差距报告》，中国温室气体排放量占全球总排放的26.7%。与此同时，中国也是《巴黎协定》的重要缔约国，根据协定第4条和巴黎大会决议，每个缔约国要在2020年底提交第二次更新的国家自主贡献目标及国家的长期减排战略。习近平主席向世界庄严承诺，中国要在2030年实现碳排放达峰及2060年实现碳中和，这意味着中国要在“十四五”和“十五五”期间加快实现全国经济增长碳排放强度下降的指标，并尽快从强度减排转移到总量减排的轨道之上。
一方面，中国需要在2030年之前尽早实现碳达峰，并尽量让中国的碳排放峰值处于比照常情景更低的水平上，以便降低后期实现碳中和目标的难度。另一方面，实现碳达峰之后，中国必须利用30年时间尽快实现全经济体系的碳中和。碳中和目标意味着，中国经济发展每产生1吨二氧化碳排放，就必须通过碳清除手段抵消掉这1吨排放量。而清除碳排放可依靠的手段除大力发展碳汇市场进行自然清除之外，大力推进CCS技术成熟和商业化应用也是实现碳中和目标的重要手段。在面临减排压力的同时，中国仍然面临着巨大的能源需求压力。目前，中国电力生产仍然有将近70%要依靠火力发电，而化石燃料的燃烧必然带来温室气体排放的持续增长。但又鉴于既有清洁能源的应用在短时期内难以替代传统化石能源，面对这一局面，中国不得不在继续保持传统发电绝对量的前提下，寻求一种能够降低温室气体排放的新型技术，CCS技术则正是一种与火力发电、油气开采和石油化工相结合的减排技术。其中，火力发电是中国碳排放管理的首要行业，也是最初纳入全国碳排放交易的行业之一，随着火电行业碳排放约束的力度不断提高，碳排放成本不断提高，必然倒逼行业中部分企业寻求更加高效的技术进行减排，继实现燃气化联合循环发电技术更新和机组效率技术改造之后，CCS技术很可能成为这些控排发电企业所能获得的最佳减排工具。
2.2中国CCS融入碳市场法律体系尚存在的问题
第一，中国针对CCS技术的直接立法存在空白。从发展的视角来看，CCS技术的商业化推广面临传统的三高问题，即高能耗、高成本和高风险，这也导致中国CCS项目推广的进展缓慢。根据全球碳捕集与封存研究院的统计数据，截至2019年初，中国仅有一例CCS项目投入示范运行，其他两个项目在建，而另外6个项目仍然处于研究论证阶段。目前，与CCS技术和项目配套相关的官方文件包括，由国家发改委出台的《关于推动碳捕集、利用和封存试验示范的通知》，以及由原环境保护部办公厅发布的《二氧化碳捕集、利用与封存环境风险评估技术指南（试行）》等政策性文件。这些政策性文件对于CCS技术项目开展的推动力有限，难以为技术示范和推广提供常态化指引，且从内容来看并未涉及CCS项目运行的具体措施和相关评价标准。这就迫切需要将这类政策性规定上升为法律性文件，形成一部专门针对CCS技术的促进性与管理性相结合的直接立法。
第二，中国碳市场法律制度体系架构仍不完善。中国非常重视通过碳市场手段来推动经济体系的低碳转型：2021年，中国全国统一碳市场正式投入运行。CCS作为一项逐步成熟的二氧化碳去除技术，在国家碳达峰、碳中和减排任务越来越紧迫，以及国内高排放行业转型压力越来越迫切的情境下，必然拥有更加宽广的应用前景。但需要看到的是，该技术的推广与中国目前大力开展的国家和地方碳市场建设所需的衔接性规则仍然不足，这也将极大限制CCS技术在中国的应用和推广。一方面，碳市场自身法律体系建设依然处于起步阶段。从2019年到2020年，《碳排放权交易管理暂行条例》处于征求意见阶段，生态环境部正式发布了《碳排放权交易管理暂行办法（试行）》，规定2021年符合要求的火电厂将全面纳入碳排放约束管理。在已经启动的八个碳排放交易地方试点中，油气开采、石油化工和钢铁水泥等行业都被纳入碳市场之中，这些行业与火电同样面临减排的现实压力，也对符合成本收益的减排技术项目产生越来越大的需求。但是，作为国家最为重视的碳排放交易立法，中国目前也仅有生态环境部出台的部门规章，更高位阶的行政法规仍然有待通过。作为碳市场法律上位法的国家《应对气候变化法》或《低碳经济促进法》仍然有待纳入未来的立法规划之中。另一方面，CCS技术与碳市场衔接规则之间仍然存在空隙。目前，国家层面只通过政策手段推动CCS技术的开发、示范和商业化应用，而由于CCS技术未来可以用在基于项目的温室气体减排方面，碳排放交易法律除需对项目减排进行参与主体、项目类型和纳入比例等提出要求之外，仍然需要针对配套项目减排实施规则进行更新。之前由国家发改委修订的《温室气体自愿减排暂行管理办法》并没有纳入具体的CCS技术减排规则，这也会直接影响控排企业或其他参与者投资CCS技术并获得减排收益。
第三，中国相关法律的支撑作用不足。将CCS技术纳入中国碳市场法律体系还需要相关法律支撑，其中包括中国环境管理，以及财税、科技促进等配套法律。从中国环境管理相关法律来看，作为中国环境保护基本法的《环境保护法》（2014年修订）在立法目的和具体规则上没有涉及应对气候变化和碳减排的直接内容，该法第40条关于国家促进清洁生产和资源循环利用的规定，可以作为控排企业，尤其是火力发电企业投资CCS项目进行电力生产过程伴生碳排放清除的间接法律依据。但在二氧化碳是否为污染物的问题上，中国《环境保护法》第42条没有将温室气体纳入其中。而《大气污染防治法》（2018年修正）第32条、第34条与第41条仅规定了调整能源结构、推进温室气体与大气污染物协同治理的条款，对于其污染物属性也没有给予明确回应。这些都导致中国目前实施的《环境保护税法》在未来针对温室气体排放征收污染物排放税时可能缺乏明确的法律依据。同时，中国《资源税法》专门针对各类化石燃料开采征税，在计算税基的时候也没有根据其碳含量进行计税。这两项税法也因此没有纳入与温室气体减排活动相关的税收优惠规定。在中国科技立法领域，《促进科技成果转化法》（2015年修订）虽然在第12条“科技成果转化项目列表”中，加入了“提高应对气候变化和减灾防灾能力”的相关内容，但针对CCS技术的定位仍然模糊，缺乏对用于衔接的具体基金支持的明确指引，仍然需要在实施细则层面就技术促进出台配套立法。
三、欧美对碳捕获与封存技术纳入碳市场的立法实践
欧盟和美国在将CCS技术引入碳市场的过程中进行了各自的探索，二者都进行了较完善的CCS技术法律体系建设，但在如何与碳市场进行衔接的问题上，由于欧盟与美国对CCS技术持有不同的态度，所采取的立法实践路径也存在差异。
3.1欧盟CCS纳入碳市场的立法探究
第一，欧盟进行了CCS技术的专门立法。欧盟是最早开启碳市场实践并对CCS技术进行立法的政治实体，值得注意的是，欧盟始终没有完全将CCS项目运营商纳入统一碳市场当中，并且对CCS技术的大规模商业推广持谨慎态度。欧盟理事会于2009年4月6日正式通过2009/31/EC指令，即著名的《二氧化碳地质封存指令》（下文简称《CCS指令》）。该欧盟法律规定了立法目的、技术的适用范围，包括选址、封存和运输等作业环节，以及风险监管等内容。同时，欧盟在该指令的序言中指出，CCS只是一项“过渡性技术”，该技术不应成为增加建设大型排放源的诱因，不应由于CCS技术的发展替代其他更加有效的节能、可再生能源，以及其他安全的可持续低碳技术。在调整范围上，《CCS指令》覆盖了所有成员国领域和专属经济区，以及大陆架范围内容的CCS项目活动，并要求对CCS进行风险评估。在立法目的上，该指令要求CCS项目活动必须实现环境安全，达到阻止或最大程度减少温室气体对于生态环境和公众健康的影响。在法律协调上，该指令明确了CCS项目活动的法律地位，要求二氧化碳的捕获必须获得欧盟《综合污染预防与控制指令》（2008/1/EC指令）下的许可证，而颁发许可证取决于CCS活动环境影响评价的结果。此外，欧盟还修改了《大型燃烧工厂指令》（2001/80/EC指令），要求适合进行CCS项目建设的发电厂必须预留空间。在CCS运行规则方面，《CCS指令》针对二氧化碳运输、选址和探勘、许可证申请和要求、封存地点的运营、封存责任及法律责任转移，以及项目应急措施等方面进行了详细规定。
第二，欧盟碳排放交易立法对CCS项目进行了衔接规定。在欧盟排放交易立法中，将CCS项目引入碳排放交易市场始终处于缓慢发展阶段。早期的2003/87/EC指令没有规定CCS项目纳入碳市场的相关内容，而在欧盟碳市场立法第一次大幅修订的2009/29/EC指令中，欧盟碳市场对于CCS运营商的市场化纳入程度有限。尽管在指令附录I中明确将获得许可的二氧化碳捕获、运输和封存等设施列入适格的参与主体，但在指令第10a条明确排除了二氧化碳捕获、运输和封存设施获得配额免费分配的资格，并且将CCS项目划入NER300项目所获收益的创新支持性项目类别中。与此同时，立法明确指出可以获得资助的CCS项目必须属于捕获后的封存项目，而非用于驱油等其他开采或工业用途的碳捕获、利用与封存项目。在欧盟近期修订完成的碳市场与促进低碳转型投资立法2018/410/EC指令中，也仅仅指出欧盟将免费分配的3.25亿单位配额及拍卖所得数量的7 500万配额，用于补贴有助于缓解气候变化的环境安全碳捕获和利用项目，并用于帮助欧盟区域内地理位置均衡的地区，促进其建设并运营对二氧化碳进行环境安全捕获和地质封存的项目。关于CCS项目的规定，欧盟碳排放交易立法2018/410/EC指令虽然比2009/29/EC指令有所放宽，但也仅限于财政支持层面，而非完全的碳市场参与及商业化推广，同时2018/410/EC指令要求获得补贴的CCS项目必须根据客观和透明的标准进行项目选择。
总体来看，欧盟的做法是通过直接立法建立对CCS技术项目开发和应用全流程的广泛管理。但从欧盟碳市场立法的多次修订中可以看到，欧盟并不支持将CCS项目及其开发主体直接纳入共同体统一碳市场的覆盖范围，而是仅仅作为一项游离于市场之外的减排技术项目进行财政补贴。这意味着未来一段时期内，CCS项目开发者仅仅是碳市场的扶持对象而并非碳市场的直接参与者，同时也表明欧盟对于CCS项目纳入碳市场持谨慎态度。
3.2美国CCS融入碳市场的立法分析
第一，美国联邦立法对CCS技术进行整体推进。尽管美国在参与全球气候治理方面的态度几经反复，但在推动CCS技术的国内立法和政策方面却始终高度重视。小布什执政时期，美国《能源政策法》（2005）专门规定了碳捕获研究与发展计划，后来颁布的《能源自主和安全法》（2007）则专章规定了碳捕获与封存技术研发的推广。奥巴马时期，《清洁能源与安全法案》（2009）甚至将CCS技术作为清洁能源章节的重要内容，支持这项技术的商业化应用，对CCS的示范和早期商业应用做出了详细规定。此后，美国联邦政府出台的《碳捕获与封存规划法修正案》（2011）、《碳捕获与封存奖励法》（2011）和《碳捕获与封存部署法》（2014）等立法，进一步推动了CCS项目的奖励力度和税收激励，促进了项目实施的商业化转型。特朗普执政时期，即使美国国家层面应对气候变化的政策出现了倒退，部分措施例如，依据《能源改善和扩展法》（2008）实施的2019—2024“45Q”税收抵免计划。仍然对CCS项目的开展给予了较大力度的经济激励。其中，气候政策尤为激进的美国加州政府也在此背景下修改了《全球变暖法》（AB32），通过颁布条例推出全球首个基于CCS项目减排的碳市场规则。
第二，美国加州碳市场制度与CCS项目减排规则相衔接。低碳燃料标准制度（Low Carbon Fuel Standard，下文简称LCFS）是一项美国加州在其辖区内实施的基线与信用型碳市场制度。该制度虽然也属于强制性碳排放交易类型，由于不需要设定碳排放总量，该制度因此可以用于碳排放强度减排目标的实施，但对于总量减排目标仅起到了间接促进的作用。LCFS制度设定了加州管辖范围内销售、供应或出售的交通燃料年度碳排放强度基准。该基准值反映了交通燃料的全周期排放量，并加入与燃料生产、分销和使用相关的所有温室气体排放量。该制度的实施目标是，到2030年，将加州交通部门所用燃料的碳排放强度相对于2010年的水平降低20%。碳排放强度低于年度基准的燃料生产商将获得减排量，而强度高于相关基准的排放量，需要运营商从其他渠道购买加以抵消。已经达到2030年碳排放强度相关基准的清洁燃料供应商可以豁免纳入LCFS碳市场，但他们也可选择参与该市场，以获得在加州销售替代型燃料而带来的减排量收益。加州政府于2018年对LCFS条例进行了大幅修订，其中的重要内容是允许满足CCS减排规则基本要求的项目运营商成为LCFS制度的参与主体，从而获得可用于市场交易的减排量。2019年1月，修改后的LCFS条例正式生效，LCFS制度内容的扩展对通过市场手段促进CCS项目开发量增加发挥了强有力的经济激励作用。CCS项目运营商限定为两类主体：一类是纳入企业，他们要承担强制履约义务，包括各类炼油厂和油气生产设施，其将实施的CCS项目必须分别申请炼油厂投资减排量计划及创新原油供应商项下的减排量，CCS减排规则具体规定了对于这类项目的规模、地点和时间限制。另一类则属于通过投资CCS项目而加入LCFS碳市场的运营商，他们不需要承担碳市场的强制履约义务，而仅仅通过投资CCS项目获得减排量，用于碳市场销售并获取经济收益。
CCS减排规则涵盖了四个方面的具体标准制度，即永久性、额外性、真实性要求，以及CCS项目风险预防的财务担保制度。根据永久性标准，CCS运营商必须首先证明现场隔离适合永久储存二氧化碳，并且他们有计划和足够的资金资源应对整个项目周期内二氧化碳泄漏的任何风险。永久性认证包括了封存现场认证和CCS项目认证两个部分，需要运营商在申请后由主管部门进行许可。根据额外性要求，规则中建立了减排量计算与缓冲账户存储制度，CCS减排规则最重要的部分是计算CCS运营商投资项目所能获得的减排量数额。一般情况下，CCS项目所能够封存的二氧化碳气体当量直接决定了运营商所获减排量数额。但是考虑到项目实施自身会产生一定排放量，CCS减排规则在计算中需要减去直接排放或间接排放量。运营商在获得主管部门核发的减排量之后，有义务将一定比例提交至加州政府指定的减排量缓冲账户进行存储。CCS项目的缓冲账户制度类似于一种准备金机制，当发生项目封存的二氧化碳泄漏导致之前签发的减排量不再有效时，主管部门可以提取缓冲账户中的预存减排量来保障LCFS制度纳入CCS项目后实施过程的环境完整性。缓冲账户中的减排量将被永久冻结，如果封存二氧化碳出现泄漏的情况，将根据不同的封存年限对缓冲账户中的减排量做不同的处理。如果封存的泄漏量大于缓冲账户的冻结数量，项目运营商还必须购买额外减排量，或使用其他项目产生的减排量来弥补余额并进行注销。根据真实性要求，CCS项目运营商需要在整个项目周期内向主管部门提交季度或年度报告，提交的报告必须经由独立核查机构核证。核查机构需要审查所有计划和评估报告，确保符合CCS减排规则条款和LCFS制度的要求，并在核查报告中对核查过程发现的情况进行总结。根据风险预防要求，该规则建立了财务担保制度，以解决封存井泄露可能带来的公共健康危机和对环境的负面影响。财务担保可以采取多种方式进行，包括发行信托债券或担保债券、开立信用证、订立保险合同，以及设立自保或托管账户等。如果项目运营商使用第三方担保工具履行担保责任，还必须提供第三方实体符合CCS减排规则所设定的财务条件证明；如果运营商希望使用自保方式，也需要达到一套独立的财务状况要求。
第三，CCS减排规则与美国联邦立法协调。美国加州碳市场对CCS减排规则的引入需要一系列美国联邦法律的支撑。其一，与联邦环境许可立法的协调。在美国，所有向地下开展注入作业的项目必须根据美国联邦立法关于地下注入控制制度（Underground Injection Control，下文简称UIC）的规定事先申请许可证，这意味着任何符合加州碳市场CCS减排规则的运营商项目都还须满足UIC制度的要求。该制度是美国联邦《安全饮用水法》授权下创建的一项环境许可管理制度，共有两类井与二氧化碳封存直接相关。其中，第二类井（Class II）用于注入与油气开采相关的流体，主要用于提高油气资源的开采效率。第六类井（Class VI）用于将二氧化碳注入地质层进行封存用途，主要用于二氧化碳的长期储存。其二，与联邦温室气体强制报告制度的协调。在美国，符合要求的温室气体排放源必须根据温室气体强制报告制度向联邦环保署进行报告。根据该制度要求，针对地质封存二氧化碳用途的第六类井，运营商要每年报告注入、产生和排放的二氧化碳量，并计算封存的二氧化碳总量。
此外，运营商还必须制定获得联邦环保署批准的监测、报告和验证计划，并确保项目的环境完整性。其三，与联邦税收激励制度的协调，在加州投资CCS项目的运营商除获得加州政府签发的LCFS减排量之外，还有可能获得美国联邦政府相应的税收抵免优惠。这与美国政府自2019年开始实施的45Q税收减免计划是分不开的。所谓45Q税收抵免计划，是根据美国《能源改善和扩展法》（2008）正式引入，并依据美国《两党预算法》（2018）进行修订的一项税收优惠措施。该计划为CCS运营商所封存或利用每吨二氧化碳气体获得的收益提供税收抵免，从而减轻运营商的纳税义务。
3.3欧盟与美国CCS融入碳市场体系的立法比较
CCS作为清除二氧化碳的重要技术手段，得到了欧盟和美国立法者的同等重视。一方面，两者都采用了专门立法推动CCS技术发展，并针对CCS项目制定了严格的法律监管制度；另一方面，欧盟和美国都重视与已有环境保护、能源和财税等立法的调整，发挥这些法律支撑CCS技术专门立法的协调性作用。当然，最为重要的是，欧盟和美国都重视CCS技术与碳市场规则在一定程度上结合。
但在如何将CCS项目融入碳排放交易法律体系方面，欧盟和美国却存在一定差别。欧盟对CCS技术融入碳市场存在顾虑，所以其在碳市场专门立法中仅授权CCS项目用作示范和渐进式推广，并从已有碳配额池中划拨一部分支持符合技术标准和透明度要求的CCS项目，碳市场事实上发挥了财政补贴作用，CCS项目的商业用途与碳市场的结合不足，其项目开发商不能完全参与到碳交易之中。而以美国加州为代表的地方碳市场，对CCS项目从商业用途角度融入碳市场进行了较成熟的制度设计，其不仅专门创设了基于低碳燃料标准的基线与信用型碳市场制度，还较好地对接了CCS项目，让CCS项目运营商能够从中获得碳减排量，并用于参与碳市场交易获益。同时，美国联邦政府出台的减税措施进一步为CCS项目发展助力，提高运营商参与项目开发的信心。
四、欧美碳捕获与封存纳入碳市场立法对中国的启示
中国正处于低碳经济转型的重要过渡时期，在碳达峰、碳中和目标提出后，能源替代与工业体系减排无疑将成为重中之重，但在经济体系无法彻底脱碳的技术背景下，为实现碳中和，需要思考如何完成碳清除这“最后一公里”的目标，以CCS技术为代表的降碳手段是重要选项。如何利用碳市场机制推动CCS技术的发展，也必然成为中国低碳转型法律路径选择的重要议题。
4.1中国应采取渐进式立法路径推进CCS技术与碳市场衔接
欧盟和美国的立法实践带给中国的启示是，CCS融入碳市场的两种不同模式，取决于立法者对CCS技术的态度，当然，也受到CCS技术发展阶段的限制。在CCS技术推进的早期阶段，重要的是进行项目培育及技术经验的积累，待CCS技术进入成熟应用期，可以考虑转入对CCS项目开发与利用进行专门规制。
第一，CCS技术融入碳市场的促进性立法。由于短期内中国碳市场所能够推动的碳排放配额或信用价格还远远低于利用CCS技术清除1吨二氧化碳的价格，CCS技术早期无疑需要政府的大力投入和财政补贴支持。故这一时期，欧盟的碳市场衔接路径是中国立法者可以思考的选项。将碳市场配额拍卖或其他相关交易收益的一部分，用于鼓励CCS技术项目的开发，或直接向CCS技术开发商免费分配配额，让其在碳市场出售获益，都可以起到补贴效果。从长期来看，随着碳中和目标兑现期的临近，国家势必出台更加严格的碳减排要求，同时，CCS技术在经历一段时间的补贴后也将走向成熟，CCS技术清除1吨二氧化碳的价格也会与社会平均碳价水平相接近，这个时期则需要考虑美国路径的优势，通过设计CCS项目减排规则，利用市场手段来促进CCS技术大规模商业化应用。
第二，CCS技术融入碳市场的管理性立法。当下中国CCS技术的应用与发展仍然处于后发阶段，但随着中国全国统一碳市场的启动，各地方碳市场试点的探索也将进入深水期，未来的控排企业，尤其是火电行业，对CCS项目的需求也可能逐渐显现，中国对CCS技术的推进势必要从财政扶持过渡到完全的市场竞争。推动CCS技术融入碳市场，中期来看可行的路径实施选项既包括国家层面的顶层设计，也包括地方层面的先行先试。国家层面可以通过将大型CCS项目纳入国家自愿减排机制、修改《温室气体自愿减排暂行管理办法》的相关规定，以及政策引导，支持大型能源企业、金融机构等投资CCS项目。而地方层面则可以探索并选择运行良好且碳价较高的区域碳市场，通过修改地方碳排放交易立法将CCS项目运营商直接纳入其中，并允许一些有实力的大型企业投资CCS项目来抵消自己在地区碳市场的履约义务，剩余减排量可以存储或出售。从实现2060年碳中和远景目标来看，中国需要构建碳减排法律体系，在制定《应对气候变化法》的大背景下，提高中国碳市场管理的立法层级，其法律层级至少应为行政法规，并将以CCS技术为代表的负排放手段写入碳市场立法当中，生态环境部门还应配套出台CCS技术融入碳市场的具体减排规则并予实施。
第三，碳市场CCS项目自愿减排规则设计。就CCS项目减排规则本质来看，具有碳市场自愿减排的一般性制度框架在实践中也引入了技术风险评估、项目合规标准等制度。值得注意的是，美国加州在完善CCS项目对接碳市场规则的过程中，各项技术标准都在围绕CCS项目减排的永久性、额外性与真实性要求展开。其一，在永久性标准考量上，设定了极其严格的封存时限，只有超过一定时间封存才能解除项目运营商的维护和监测义务，且在项目启动阶段只有通过有效性封存评估才能获得减排量。其二，额外性标准则体现在减排量计算和缓冲账户存储制度上。由于CCS项目本身也会产生碳排放，一方面，实施过程会由于能耗产生一定的碳排放；另一方面，在封存过程中可能产生的气体泄漏也会带来额外性丧失问题。在解决这两个问题的过程中，需要按照额外性标准有针对地设置相应机制。具体而言，针对实施过程中产生的碳排放，CCS减排量计算过程会直接予以减除；而针对封存过程中的气体泄漏所带来的碳排放问题，主管部门会从项目运营商所获得的减排量总额中根据风险系数提取一定比例的减排量存入缓冲账户。其三，真实性标准则通过完善的监测、报告与核证制度进行保障，通过强化透明度让政府监管部门实现对运营商CCS项目实施的控制。此外，应对技术风险与环境健康风险使CCS减排规则引入特殊财务担保制度成为必然。这些具体的制度设计都是中国在未来的立法过程中进行CCS减排制度设计可以参考和借鉴的地方，其核心框架性内容应体现于中国碳市场立法的自愿减排制度当中，具体的减排规则细则可以专门性实施规章和标准指南作为依据。
4.2中国要充分重视健全相关法律体系对于CCS技术纳入碳市场的支持作用
在进行专门化立法的同时，中国应重视相关环境保护、税收和科技促进立法对于CCS技术成长与成熟应用的支撑作用。无论是欧盟还是美国，都建立了较完善的环境管理、税收调控和技术促进等相关法律制度体系。即使由地方政府推进，美国加州在启动市场机制的同时，也没有忘记对标联邦政府的宏观调控和管理法。CCS项目的投资具有高成本的特点，如果完全依靠市场调节来降低成本，没有配套其他相应的激励或补贴措施，控排企业或投资方就会缺乏应用或资助CCS项目的动力，而制约其商业化推广。加州在推动碳市场改革纳入CCS项目减排的同时，也对接了美国联邦层面相应的税收抵免计划，让CCS运营商获得市场收益的同时，获得了政府的奖励，经济激励作用被显著放大。因此，中国与CCS技术相关的配套法律体系亟待完善，立法上的缺失状态也导致无法落实相关优惠政策，更无法为各类主体参与CCS实践提供必要的动力支持。
第一，完善中国环境管理法律。其一，《环境保护法》应当对其总则中关于立法目的的内容进行修改，应增加气候变化应对以及为全球生态文明建设作出贡献的内容。具体而言，在基本制度中应将环境许可、环境监测、总量控制与排污交易等制度与低碳发展因素融合，可以考虑在第四章“防治污染和其他公害”章节中专门增加应对气候变化和碳减排条款，对与碳排放约束密切相关的碳减排规划、碳排放许可、碳排放监测，以及碳排放总量控制等管理制度进行原则性规定。其二，需要对二氧化碳等温室气体的污染物法律属性进行界定，可以对《环境保护法》第42条关于“防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害”条款进行补充，把二氧化碳等温室气体明确列入其中。作为重要的实施立法，中国需要修改2020年刚刚颁行的《排污许可管理条例》，在其中增加碳排放许可的内容。同时有必要出台碳排放总量控制、碳减排规划与碳排放监测等专门化配套规则。其三，《环境保护法》需要对第40条进行修改，明确国家在促进清洁生产和资源循环利用的方式中，在鼓励企业“采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术”条款中加入“碳减排技术”的原则性规定，并在清洁生产和资源循环利用的实施性立法中确立CCS技术作为二氧化碳减排措施的法律地位。
第二，调整中国税收相关法律。在《环境保护法》纳入低碳因素之后，中国应考虑对相关税收立法进行修改。目前与污染物排放和资源利用直接相关的法律分别是《环境保护税法》和《资源税法》，修改的重心应偏向在这两部税法中增加针对参与CCS技术项目等温室气体自愿减排活动的税收减免、优惠或其他激励制度。
一方面，《环境保护税法》本质是一部污染物排放税法，在二氧化碳等温室气体被确立为污染物之后，可以考虑在其附件中将以二氧化碳为代表的温室气体纳入应税污染物范围内，并在该法第三章第12—13条减免条款中增加对某些控排企业参与CCS技术等自愿减排项目的减征、免征或缓征规则。另一方面，可以考虑从《资源税法》的修改入手，在立法目的中引入减少化石燃料使用和应对气候变化的内容，将计税规则中根据化石燃料开采量作为计量依据，转变为化石燃料的含碳量或未来化石燃料燃烧所产生的二氧化碳排放量作为计税依据。在该税法第6条免征条款和第7条缓征条款中，加入针对石油、天然气等化石燃料开采企业从事CCS技术应用和项目开发的减免税细则内容。此外，中国需要考虑其他CCS项目参与者的利益分配问题，可以通过修改企业所得税法、增值税法等相关法律，在相关税收条款中增加针对CCS项目开发商缓征、经营所得减免税、加速折旧等优惠性规定，来激励其投资CCS项目的热情。
第三，对标中国科技促进法律。从科技促进法律角度来看，对于CCS技术的发展和促进应进行有针对性的明确规定。虽然中国《促进科技成果转化法》（2015年修订）在第12条第3款科技成果转化项目中明确引入了应对气候变化和碳减排内容，但没有针对CCS技术的法律地位进行明确规定，同时也缺少完整、具体的激励制度和配套的资金衔接规则。在CCS技术早期阶段的促进方式选择上，法律明确规定国家可以通过政府采购、研究开发资助、发布产业技术指导目录，以及示范推广等方式予以支持，但最为关键的资金来源则需要进一步明确。目前，中国针对与能源使用和碳减排相关技术促进的基金制度主要包括，根据《节约能源法》（2018年修正）确立的节能专项基金制度，以及根据《可再生能源法》（2009年修正）所确立的可再生能源发展基金制度等。此外，中国正在征求意见的《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（2021年3月30日发布）也提出要建立碳排放权交易基金制度。未来，针对CCS技术早期的各种奖励和补贴政策，仍然需要《促进科技成果转化法》配套规则对该技术早期资金来源进行明确，同时纳入对私人投资CCS技术的激励性规定，以便引导科研院所、企业或其他实体进行CCS新技术的研发投入，并为CCS技术创新和应用的先进单位和个人提供经济奖励。
五、结语
毫无疑问，CCS作为重要的负排放技术，未来将成为中国实现碳达峰、碳中和目标的重要助力手段。在中国高度重视采用碳市场手段实现经济低碳转型的大背景下，CCS技术的成熟运用仍然离不开与碳市场的有效衔接。欧盟与美国针对CCS技术纳入碳市场的不同立法路径，为中国展现出一条从技术培育到成熟商业化应用的渐进发展思路。在技术引入的早期阶段，立法者的关注重点应在于CCS技术的促进性规则的建立，同时健全国家碳市场立法与配套法律体系，并通过完善国家环境管理、财税与技术促进法律，营造CCS技术逐渐走向成熟应用的法制基础。在技术能够实现商业化应用之后，立法重点则应转向CCS项目减排专门规则的引入，并实现其与碳排放交易规则的有效衔接。
